II SAB/Ke 37/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Renata Detka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Dyrektora Oddziału w Kielcach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Skargą, wniesioną 29 kwietnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, W. C. (zwany dalej "skarżącym") zakwestionował bezczynność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach ("GDDKiA") w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 9 lutego 2025 r. o udostępnienie szeregu informacji publicznych dotyczących wydobycia przez ten organ kopalin, podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej – poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wobec udzielenia przez Zastępcę Dyrektora ww. Oddziału GDDKiA – w piśmie z 11 kwietnia 2025 r. – odpowiedzi, że nie posiada wnioskowanych informacji – które nie zostały odnalezione, doszło, zdaniem skarżącego, do bezczynności, jako że organ jedynie wskazuje, iż nie posiada żądanej informacji i sugeruje, aby zwrócić się w tym zakresie do innego oddziału GDDKiA. Tym samym, wnioskodawcy nie poinformowano, czy konsultował rozpatrzenie wniosku z Oddziałem GDDKiA w Warszawie – wobec czego nie zakończono prowadzonego postępowania, zostawiając wnioskodawcę z nierozpatrzonym wnioskiem. Skarżący podniósł, że budowa trasy S-7 w powiecie szydłowieckim zakończyła się w 2017 r. i inwestor budowy – którym był Oddział GDDKiA w Kielcach – przekazał w 2018 r. za klauzulą wykonalności wybudowaną drogę do Oddziału GDDKiA w Warszawie, a wobec nieodnalezienia dokumentów organ winien przekazać rozpatrzenie wniosku do GDDKiA Oddział w Warszawie, który przejął drogę wraz z dokumentacją od tymczasowego inwestora GDDKiA Oddział w Kielcach. Natomiast już wcześniej organ miał wprowadzać w błąd organy państwowe – w piśmie z 27 lipca 2021 r., w którym legitymuje się decyzjami administracyjnymi, które zostały 8 lat wcześniej wygaszone przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzjami z 21 maja 2013. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 9 lutego 2025 r. w terminie 14 dni od dnia nadesłania akt; 2. zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania; 3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł (z wnioskiem o przekazanie tych środków na rzecz poszkodowanych przez powódź na Dolnym Śląsku w 2024r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, opisując tok prowadzonego postępowania, w którym: 1. pismem z 11 lutego 2025 r. przekazano wniosek skarżącego do rozpoznania GDDKiA Oddział Kielce, tj. przez jednostkę budżetową organu, która posiada zarchiwizowaną dokumentację w zakresie budowy drogi krajowej S-7 na odcinku objętym wnioskiem; 2. z uwagi na to, że przy rozpoznaniu wniosku konieczne było dokonanie kwerendy w zasobach archiwalnych organ pismem z 25 lutego 2025 r. zawiadomił wnioskodawcę na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p, że nie jest możliwe udzielenie żądanej informacji w terminie 14 dni, stąd konieczne stało się przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek; 3. pismem z 11.04.2025r. (czynność materialno-techniczna) organ poinformował skarżącego, że żądanej informacji publicznej nie posiada, informacyjnie wyjaśniono, iż dokonano kwerendy w posiadanych zasobach archiwalnych, a wnioskowane informacje nie zostały tam odnalezione. Reasumując, organ stwierdził, że: 1. wniosek skarżącego został prawidłowo rozpoznany, gdyż wnioskodawca był poinformowany, że wnioskowanych informacji publicznych organ nie posiada; dodatkowo, pozbawionym logiki wydaje się postulat, zgodnie z którym skarżący mógłby domagać się formalnej odmowy udzielenia informacji, niebędącej w posiadaniu organu, gdyż odmówić wydania (udzielenia) informacji można jedynie rzeczy, czy też informacji, którą organ posiada, lecz nie zamierza wydać jej lub udzielić; 2. w przypadku, gdy w sprawie informacji publicznej nie następuje odmowa udzielenia informacji publicznej (w formie decyzji administracyjnej) do prowadzonego postępowania przepisy k.p.a. nie mają zastosowania - stąd organ nie ma obowiązku informowania skarżącego o każdej czynności podejmowanej w ramach rozpoznania wniosku, ani też nie ma obowiązku zapoznania wnioskodawcy z aktami postępowania w sprawie u.d.i.p. przed udzieleniem odpowiedzi; 3. niniejsze postępowanie o udzielenie informacji publicznej, przeciwnie do stanowiska skarżącego, nie zostało pozostawione z nierozpoznanym wnioskiem, gdyż wniosek został rozpoznany – poprzez poinformowanie, że organ nie posiada wnioskowanej informacji. Organ nie kwestionuje, że zakres informacji żądanych przez skarżącego stanowił informację publiczną, gdyż wniosek obejmuje sprawy związane z budową dróg publicznych, do czego organ jest ustawowo powołany. Zdaniem organu, w sytuacji, gdy nie dysponuje żądaną dokumentacją nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. W konsekwencji, skoro organ dokonał wymaganej czynności w postaci czynności materialnotechnicznej poinformowania o nieposiadaniu wnioskowanej informacji, nie pozostaje w bezczynności. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze m.), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Pojęcie bezczynności oznacza sytuację, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. II FSK 344/13). Jak wynika z dokumentów przedstawionych Sądowi, wnioskiem z 9 lutego 2025 r. skarżący zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie o informację publiczną w zakresie udostępnienia: 1. decyzji Ministra odpowiedzialnego za wydobycie piaskowca kamiennego, którą wyraża się zgodę na wydobywanie kopalin w postaci piasku i kamienia piaskowego w miejscu budowy drogi krajowej S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy Radomia granica województwa mazowieckiego od km 487+104,15 do km 506+802.18. 2. decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, którą wyraża się zgodę na wydobywanie kopalin w postaci piasku i kamienia piaskowego w miejscu budowy drogi krajowej S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy Radomia granica województwa mazowieckiego od km 487+104,15 do km 506+802,18. 3. decyzji Starosty Szydłowieckiego, którą wyraża się zgodę na wydobywanie kopalin w postaci piasku i kamienia piaskowego w miejscu budowy drogi krajowej S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy Radomia granica województwa mazowieckiego od km 487+104,15 do km 506+802,18. 4. decyzji o wyznaczeniu terenów górniczych (kopalni) w miejscu budowy drogi krajowej S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy Radomia granica województwa mazowieckiego od km 487+104,15 do km 506+802,18. 5. koncesji na wydobywanie pisaku i kamienia piaskowego w miejscu budowy drogi krajowej S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy Radomia granica województwa mazowieckiego od km 487+104,15 do km 506+802,18. 6. umowy na rozdrabnianie wydobytego kamienia pisakowego, który wydobyto w miejscu budowy drogi krajowej S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy Radomia granica województwa mazowieckiego od km 487+104,15 do km 506+802.18. 7. faktur sprzedaży piasku i kamienia piaskowego, który wydobyto w miejscu budowy drogi krajowej S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy Radomia granica województwa mazowieckiego od km 487+104,15 do km 506+802,18 8. decyzji o wyznaczeniu złoża pisaku i kamienia piaskowego, który wydobyto w miejscu budowy drogi krajowej S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy Radomia granica województwa mazowieckiego od km 487+104,15 do km 506+802,18. Strona wskazała, że do odpowiedzi należy dołączyć kserokopie dokumentów, których źródło stanowi odpowiedź na wniosek. Pismem z 25.02.2025 r. GDDKiA poinformowała o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku do dnia 10 kwietnia 2025 r. z uwagi charakter poruszonych w nim zagadnień, które wymagały konieczności dokonania kwerendy archiwum. Pismem z 11 kwietnia 2025 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach poinformowała skarżącego, że nie posiada wnioskowanych przez niego informacji. Mimo bowiem przeprowadzonej szczegółowej kwerendy zasobów archiwalnych, nie odnaleziono wskazanych we wniosku dokumentów. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, organ dopuścił się bezczynności bowiem nie informuje skarżącego, że informacji nie udostępni oraz nie informuje czy konsultował rozpatrzenie wniosku z Oddziałem GDDKiA w Warszawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób uznać tak wyrażonego poglądu za prawidłowy. Przede wszystkim wskazać należy, że podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej skierowanym do GDDKiA był z uwagi na zakres wymaganych informacji Dyrektor Oddziału w Kielcach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organem może być nie tylko organ administracji w znaczeniu ustrojowym, lecz także organ w znaczeniu funkcjonalnym. O organie w znaczeniu funkcjonalnym można mówić w przypadku, gdy organ niebędący organem administracyjnym w znaczeniu ustrojowym będzie kompetentny do podjęcia decyzji stosowania materialnego prawa administracyjnego i ustanowienia nią normy indywidualnej (tak NSA w postanowieniu z 7 grudnia 2017 r., I OSK 858/17, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, ponadto J.Borkowski, B.Adamiak, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 17). Istotne jest, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p", podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest nie tylko organ administracji ale także każdy podmiot wykonujący zadania publiczne. W takiej sytuacji okoliczność, że Dyrektor Oddziału w Kielcach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje zadania publiczne, a więc może być podmiotem zobowiązanym na gruncie ww. przepisu, przesądza o jego statusie jako organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Status prawny tego podmiotu jest bowiem pochodną jego obowiązku materialnoprawnego do udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienie NSA sygn. akt III OZ 392/22 z 21.06.2022 r.). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). W okolicznościach faktycznych danej sprawy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej tj. Dyrektor Oddziału w Kielcach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad udzielił informacji publicznej (pismo z 11 kwietnia 2025 r.) w formie czynności materialno-technicznej. Bezsporne jest, że skoro organ pomimo podjętych działań nie odszukał wskazanych we wniosku dokumentów, o czym poinformował skarżącego pismem, to brak podstaw do uznania, że takie stanowisko jest równoznaczne z nieudzieleniem informacji. Organ bowiem nie neguje faktu, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, która podlega udostępnieniu na zasadach i w formie przewidzianej w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdza wyłącznie, że nie dysponuje takimi informacjami, chociaż podjął odpowiednie starania celem odszukania dokumentów. W tej sytuacji oczekiwanie od organu wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej jest nieuzasadnione. Rację ma organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że z treści pisma z 11 kwietnia 2025 r. nie wynika, aby sugerował skarżącemu zwrócenie się o informację do innego Oddziału GDDKiA. W ocenie Sądu, działanie organu wypełniło zatem, zgodnie z zasadami u.d.i.p. obowiązek udzielenia informacji publicznej, które nastąpiło w formie czynności materialno-technicznej. Nadto udzielenie odpowiedzi nastąpiło przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że w dacie jej wniesienia, skarga była bezzasadna. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.