II SAB/Ke 4/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2013r. sprawy ze skargi S.G. na bezczynność Burmistrza Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W skardze z dnia 15 stycznia 2013 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 31 stycznia 2013 r. za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w S., S. G. zarzucił Gminie S. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu na jego wniosek z dnia 10 stycznia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 w/w ustawy. W związku z tym wniósł o stwierdzenie bezczynności Gminy S. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. W uzasadnieniu skargi podniesiono na wstępie, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem do jej wniesienia. Skarga może być bowiem wniesiona aż do ustania stanu bezczynności. Ponadto powołując się na poglądy wyrażone w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych skarżący zauważył, że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Następnie S. G. wyjaśnił, że wezwaniem z dnia 10 stycznia 2012 r. wystąpił do Gminy S. z wnioskiem m. in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu na stanowiących jego własność działkach położonych w A., oznaczonych numerami 8/8 i 8/9. Odpowiedź na ten wniosek otrzymał pismem z dnia 15 lutego i 15 marca 2012 r. Później wystąpił jeszcze do Urzędu Wojewódzkiego i Archiwum Państwowego w K. celem uzyskania niezbędnej dokumentacji. Na wystąpienia te uzyskał pisemne odpowiedzi. Jednak aż do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych przez niego dokumentów, ani też rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, bądź umorzenia postępowania. Z dołączonego do skargi dokumentu wezwania z dnia [...]r. znajdującego się również w aktach administracyjnych wynika, że pełnomocnik skarżącego wezwał Gminę S. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości S. G. położonej w A. oznaczonej numerami działek 8/8 i 8/9, zawłaszczonej na potrzeby budowy instalacji wodociągowych bez wywłaszczenia i bez ograniczenia prawa własności skarżącego do zajętej pod wodociąg nieruchomości. Ponadto wezwanie dotyczyło również ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu. W końcowej części tego wezwania znalazł się natomiast oparty na treści art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych w wezwaniu sieci wodociągowych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu pierwszego wniosku stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ skarżący nie wyczerpał środków prawnych określonych ustawą i nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w skardze. Dlatego termin określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. nie rozpoczął biegu, a o fakcie nieusatysfakcjonowania skarżącego odpowiedzią udzieloną w dniu 15 marca 2012 r. organ dowiedział się dopiero ze skargi w dniu 24 stycznia 2013 r. Na wypadek nieuwzględnienia takiego wniosku organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że ponieważ nie posiadał żądanych informacji, zwrócił się o nie do innych podmiotów, w szczególności Zakładu Usług Komunalnych w S., Archiwum Urzędu Miejskiego w J. i Archiwum Państwowego. Z uzyskanych informacji wynikało, że na przedmiotową inwestycję wydana została decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] o lokalizacji szczegółowej dla Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w K., której użytkownikiem był Wojewódzki Zakład Usług Wodnych w K. Decyzji tej jednak organ nie uzyskał. W związku z takimi ustaleniami organ poinformował skarżącego o niemożności udzielenia stosownych informacji. Przekazano mu natomiast uzyskane dokumenty, tj. odpisy uzgodnień dotyczących projektu technicznego dla wsi M. – A. oraz decyzję Wojewody K. z dnia [...]r. dotyczącą przekazania nieodpłatnia na własność Gminy S. mienia ogólnonarodowego składającego się z wodociągów m. in. we wsi A. W konkluzji Burmistrz Miast i Gminy S. stwierdził, że nie mógł udzielić informacji w posiadaniu których nie jest, a ponieważ posiadane informacje udzielił, nie był również zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: |.........Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu | |przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy | |administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stoqsownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu | |obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy| |administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy | |administracji. | Zgodnie z przepisem art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa , w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku jednak skarg na bezczynność organu w postępowaniu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ ta ustawa nie zawiera generalnego odesłanie do stosowania przepisów tego kodeksu, a zgodnie z art. 1 k.p.a. rozwiązania znajdujące się w tym akcie prawnym znajdują zastosowanie w sprawach administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej (a w sprawach dostępu do informacji publicznej decyzje wydawane są w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania w sytuacji, o jakiej mowa w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p. (Dz. U. Nr 112/01 poz. 1198 ze zm.). Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. (który określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi) upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów i czynności. W sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. w art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06). Z przedstawionych rozważań wynika, że bezzasadne było sformułowane w odpowiedzi na skargę żądanie jej odrzucenia. Ponieważ skarga dotyczyła bezczynności mającej polegać na nieudostępnieniu informacji publicznej, nie musiała ona być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ani też żadnym innym środkiem, o jakim mowa w art. 52 §2 p.p.s.a. Ma również rację skarżący, że jej wniesienie nie było ograniczone jakimkolwiek terminem, w związku z czym mogła być wniesiona aż do momentu ustania stanu bezczynności. Dopuszczalność wniesienia skargi nie oznacza jednak, że była ona zasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że w skardze zarzucono bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem strony z dnia 10 stycznia 2012 r. dotyczącym doręczenia kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiotem sprawy zakończonej pismem organu z dnia 15 marca 2012 r., znak IR II.6701.14.2012 było udzielenie informacji publicznej dotyczącej lokalizacji i budowy wodociągu. Ponieważ wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej na temat budowy gazociągu nie został w sprawie ujawniony, nie mogło być mowy o bezczynności organu w załatwieniu takiego wniosku. Jeżeli jednak przedmiotem skargi było nieudzielenie informacji publicznej dotyczącej wodociągu, a nie gazociągu (co może sugerować powołanie się w skardze na taki sam znak wniosku strony z dnia 10 stycznia 2012 r., jaki figuruje na wniosku z tej samej daty znajdującym się w aktach sprawy), to należy zauważyć co następuje. Udzielenie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, ponieważ ustawa nie przewiduje formy decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna została zastrzeżona dla odmowy udzielenia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (zob. art. 16 u.d.i.p.). Decyzji administracyjnej nie wydaje się, jeżeli sprawa objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej (przesłanka przedmiotowa) lub nie została skierowana do organu władzy publicznej (przesłanka podmiotowa). Analogiczne postępowanie ma miejsce w sytuacji, w której nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (z uwagi na regulację zawartą w odrębnej ustawie) lub organ nie posiada informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Wnioskodawca zostaje poinformowany o wymienionych okolicznościach w drodze czynności materialno-technicznej, co w praktyce przybiera postać np. pisma informującego o wymienionych przyczynach. Przedstawione poglądy dotyczące prawa dostępu do informacji publicznej będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego oraz formy powiadomienia strony o braku możliwości udostępnienia takiej informacji, utrwalone są zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. Michał Bernaczyk Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Monografia. Oficyna 2008, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 736/12, LEX nr 1216575, wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2012 r., II SAB/Op 68/11, LEX nr 1107955). Sąd w niniejszym składzie również je podziela. Mimo braku w piśmie organu z dnia 15 marca 2012 r., czy też w odpowiedzi na skargę analizy charakteru żądanej do udostępnienia informacji, nie mogło być w sprawie wątpliwości, że objęta wnioskiem strony informacja miała charakter informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według bowiem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tej ustawy, udostępnieniu podlega między innymi informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Jak wynik z wniosku S. G., domagał się on udostępnienia decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci wodociągowych, a więc takich aktów, o jakich mowa w przytoczonym przepisie. Nie było również w sprawie wątpliwe, że Burmistrz Miasta i Gminy S. nie dysponował żądaną przez skarżącego informacją publiczną. Skarżący w samej skardze dał wyraz świadomości istnienia takiej możliwości wyjaśniając, że zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie "kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu, w przypadku ich istnienia". Należy również zauważyć, że organ podjął starania w celu pozyskania żądanych przez stronę informacji, informując stronę w piśmie z dnia 15 lutego 2012 r. o wynikłym stąd przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 19 marca 2012 r. W wyniku podjętych działań organ ustalił, że decyzja, której udostępnienia domagał się S. G., została wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. w dniu 20 września 1968 r. Decyzji tej nie udało się jednak odnaleźć. W tej sytuacji organ zasadnie w piśmie z dnia 15 marca 2012 r. mającym charakter czynności materialno-technicznej, powiadomił stronę o podjętych działaniach, poczynionych ustaleniach oraz przekazał stronie takie archiwalne materiały dotyczące jej wniosku, jakie zdołał pozyskać, z czego a contrario wynikało, że innych dokumentów, a w szczególności decyzji o lokalizacji szczegółowej [...] z dnia [...] r. nie uzyskał, a więc i nie mógł udostępnić skarżącemu. Taki sposób załatwienia sprawy wykluczał potrzebę i możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a także o umorzeniu postępowania. Powodem niemożliwości udostępnienia informacji publicznej nie było bowiem to, że nie mogła ona być udostępniona w sposób lub w formie zgodnej z wnioskiem, ale to, że organ nią w ogóle nie dysponował. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Powyższe uprawnia do przyjęcia, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W razie niemożliwości udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, na zasadzie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. podmiot powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. (...) W sytuacji natomiast, gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w jej posiadaniu lub obowiązuje inny tryb jej udostępnienia, nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a odmowa następuje w formie czynności materialno-technicznej, tj. pisma, zawierającego informację o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy (wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2012 r., II SAB/Op 68/11, LEX nr 1107955). Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał skargę za niezasadną, co zgodnie z art. 151 p.p.s.a. spowodowało jej oddalenie.