II SAB/Ke 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego I. zobowiązuje Starostę W. do rozpoznania wniosku H. K. z dnia 9 lutego 2015r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata Ł. B. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z 25 kwietnia 2015 r. H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosków o przeprowadzenie kontroli w zakresie budowy, rozbudowy i przebudowy stawów rybnych [...]. Skarżący podniósł, że w piśmie z 9 marca 2015 r. został poinformowany o przekazaniu sprawy innemu organowi, podczas gdy to starosta sprawuje nadzór nad wydaną decyzją w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zarzuty w niej zawarte nie znajdują potwierdzenia w aktach prowadzonej sprawy. Wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników Starostwa w dniu 5 marca 2015 r. nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Włoszczowskiego z dnia 16 listopada 2007 r. w zakresie korzystania z wód i utrzymywania urządzeń wodnych. Stwierdzono, że w obrębie stawów nr 5 i 6 wykonywane były prace konserwacyjne, które nie wymagają uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, a w przypadku ewentualnego stwierdzenia przez właściwy organ – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie – naruszeń prawa w zakresie korzystania z wód lub wykonywania urządzeń wodnych, Starosta podejmie postępowanie w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 136, 138 i 140 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lipca 2001 r. Prawo wodne, o czym skarżący został poinformowany pismem z 9 marca 2015 r. Organ podniósł również, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, albowiem skarga przesłana przez Przewodniczącego Rady Powiatu W. pismem z 17 kwietnia 2015 r. do Dyrektora RZGW w Warszawie nie została jeszcze rozpatrzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 kpa i przekroczenie tych terminów lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa oznacza stan bezczynności podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 35 § 1 kpa stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ( art. 52 § 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z 28 marca 2015 r. złożył "skargę na Starostę Powiatu Włoszczowa", w której odniósł się m.in. do pisma organu z 9 marca 2015 r. i do art. 136 Prawa wodnego zarzucając Staroście W. bezczynność. Co prawda pismo to zostało złożone do Wojewody [...], a nie do właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., zwanej dalej ustawą), lecz skarżący, nie będąc prawnikiem, mógł nie wiedzieć jaki organ będzie właściwy w sprawie rozpoznania zażalenia. Już z tego powodu nie można obciążać go negatywnymi konsekwencjami braku wystarczającej wiedzy procesowej w sytuacji, gdy podejmował próby uzyskania czynności nadzorczych - tyle że kierując pismo do niewłaściwego organu. Każda sprawa powinna podlegać indywidualnej ocenie, przy czym pojawiające się wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz dopuszczalności drogi sądowej, tak aby prawo do sądu uczynić prawem realnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 39/11; postanowienie NSA z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 614/08, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto z akt sprawy wynika, że pismo H. K., o którym mowa wyżej, zostało ostatecznie przesłane do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie pismem z 17 kwietnia 2015r. Wprawdzie zażalenie na bezczynność Starosty W. nie zostało rozpatrzone w dacie wniesienia skargi, ale nie jest to warunek niezbędny do jej rozpoznania. Złożenie przez stronę zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa wyczerpuje przysługujące środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez Sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarżący w związku z powyższym nie musi czekać na rozstrzygnięcie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Sam fakt złożenia takiego środka zaskarżenia otwiera mu drogę do złożenia skargi na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2247/14, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem przyjąć, że skarżący wyczerpał tryb postępowania przewidziany w art. 37 kpa, którego zachowanie warunkowało dopuszczalność skargi. Jak wynika z akt sprawy, H. K. pismem datowanym na 29 listopada 2014r. zwrócił się do Starosty Powiatu W. "o przeprowadzenie kontroli prowadzonych prac budowlanych, rozbudowa stawu rybnego nr 5, a także budowa w pobliżu torów kolejowych stawu rybnego o pow. 4 ha staw nr 5". Wniosek ten przekazany został Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w trybie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 156 ustawy, o czym skarżący zawiadomiony został pismem z 3 grudnia 2014r. Kolejny wniosek H. K. z 19 stycznia 2015r. zawierający żądanie "wydania decyzji do wyburzenia samowoli budowlanych na obiekcie Kuźnica Nowa" przekazany został według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W. w oparciu o art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 1 i 84 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, o czym Starosta powiadomił skarżącego pismem z 26 stycznia 2015r. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem skargi na bezczynność w niniejszej sprawie jest wniosek H. K. z dnia 9 lutego 2015 r. skierowany do Starostwa Powiatowego we W., w którym domaga się on "cofnięcia decyzji z dnia 16 listopada 2007 r." wydanej przez Starostę W. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego K. J., R. S., A. J. i M. G. prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą [...]. We wniosku tym skarżący wskazał m.in, iż "prosi o wszczęcie postępowania, wydania decyzji cofnięcia decyzji dn. 16.11.2007r., gospodarowanie obiektu niezgodnie z obowiązującym prawem". Postępowanie zainicjowane tak sformułowanym wnioskiem winno się toczyć w trybie art. 136-139 ustawy. Z przepisów tych wynika przede wszystkim to, że organ właściwy do wydawania pozwolenia wodnoprawnego (tj. starosta wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej – art. 140 ust. 1 ustawy) jest właściwy także w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia tego pozwolenia (art. 140 ust. 3 ustawy). Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego był Starosta Włoszczowski jako organ wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe nakładało na organ obowiązek załatwienia wniosku skarżącego w jeden z trzech sposobów: 1) wydanie decyzji w oparciu o art. 138 ust. 1 ustawy, a mianowicie stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, 2) odmowa stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego również w formie decyzji, 3) odmowa wszczęcia postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 61a § 1 kpa, w formie postanowienia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, odpowiedź na wniosek z 9 lutego 2015 r. została udzielona przez Starostę W. w formie pisma datowanego na 9 marca 2015r., w którym organ ten ograniczył się do zacytowania art. 136 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz poinformowania skarżącego, że dopiero w przypadku ewentualnego stwierdzenia przez Dyrektora RZGW w W. naruszeń prawa w zakresie korzystania z wód lub wykonywania urządzeń wodnych, Starosta "podejmie postępowania" w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie ustawy Prawo wodne. Organ podniósł, że w "obecnej chwili" brak jest podstaw do zastosowania art. 136 ust. 1 ustawy i cofnięcia decyzji Starosty W. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych [...]. Mając na uwadze, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w żaden ze sposobów przewidzianych przepisami kpa, a jedynie udzielono odpowiedzi w formie pisma, uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku H. K. z dnia 9 lutego 2015 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Orzekając w pkt II w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, iż choć wniosek skarżącego nie został rozpatrzony we właściwej formie, to organ nie pozostawał bierny i udzielił odpowiedzi w terminie wynikającym z art. 35 § 3 kpa. Istotnym pozostaje również to, że wniosek ten był jednym z kilku pism skierowanych przez H. K. do organu, których przedmiotem było – najogólniej rzec ujmując – funkcjonowanie stawów rybnych w obrębie [...]. Orzeczenie w pkt III oparto na art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).