II SAB/Ke 46/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania pkt 1 wniosku A. z dnia 1 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o zasądzenie od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz A. sumy pieniężnej; IV. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz A. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 21 kwietnia 2022 r. [...] (dalej: "A.") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p). A. wniosła o: I. zobowiązanie organu do załatwienia pkt 1 wniosku z 21 stycznia 2022 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądzenie od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł, IV. zasądzenie od organu na swoją rzecz wszelkich kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że pomimo skierowania pkt 1 wniosku z 21 stycznia 2022 r. do organu (z żądaniem udzielenia informacji w ilu przypadkach w latach 2021-2022 prowadził postępowanie lub czynności wyjaśniające w oparciu o przepisy art. 13 ustawy o Policji w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów wobec Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w [...]), w odpowiedzi z 1 lutego 2022 r. wskazano, że informacje dotyczące konkretnych osób nie stanowią informacji publicznej wobec faktu, iż są to informacje o charakterze ad personam. Zdaniem strony informacja o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej stanowi informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ jest to informacja o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Powyższe organ przyznał wprost w ww. odpowiedzi, podnosząc jedynie prywatny charakter żądanej informacji (informacje o charakterze personalnym) i wpływ powyższego na ocenę żądanej informacji jako informacji publicznej. A. podniosła, że przedmiotowe dane dotyczyły jedynie piastuna konkretnej funkcji Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w [...], nie zaś – jak twierdzi organ – informacji o konkretnej osobie wymienionej z imienia i nazwiska, czego nie można uznać za tożsame. W odpowiedzi na skargę organ, odwołując się do orzecznictwa, wniósł o jej oddalenie, argumentując że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, ponieważ dotyczą pytania ad personam, w związku z czym tracą walor informacji publicznej. Nie można bowiem podzielić poglądu, że informacją publiczną jest także informacja, czy wobec konkretnej osoby toczyło się (czy też nie toczyło się) postępowanie dyscyplinarne, czy było prowadzone postępowanie dowodowe, czy zostały przedstawione zarzuty i sprawa została skierowana do sądu dyscyplinarnego, czy umorzono postępowanie, czy odmówiono wszczęcia postępowania, czy została zawiadomiona Prokuratura. O ile niespersonalizowana informacja o rozstrzygnięciach zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym, jak i informacja o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ dotyczy działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o skonkretyzowanym i zindywidualizowanym rezultacie wykonywania tej władzy, tj. rezultacie dotyczącym konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej mieszczą-cym się w granicach pojęcia sprawy publicznej. Wniosek taki w istocie skierowany jest na uzyskanie wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, a nie o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych, a jako taki dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam. Pytanie o informację dotyczącą wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, jest pytaniem ad personam i nie jest skierowane na uzyskanie wiedzy o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych. Dla uzyskania informacji o tego rodzaju mechanizmach nie jest konieczna wiedza o tym, czy wobec konkretnej osoby toczyło się postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, czy też jaki był przebieg tego postępowania w indywidualnych sprawach poszczególnych osób. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z uwagi na zakres zaskarżenia w niniejszej sprawy przedmiotem rozważań Sądu był wyłącznie pkt 1 wniosku z 21 stycznia 2022 r. (data wpływu – 28 stycznia 2022 r.), w którym A. domagała się od Komendanta Powiatowego Policji w [...] informacji "w ilu przypadkach w latach 2021-2022 prowadził postępowanie lub czynności wyjaśniające w oparciu o przepisy art. 13 ustawy o Policji w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów (Rozdział X ustawy o Policji) wobec Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w [...]" W skierowanym do strony skarżącej piśmie z dnia 1 lutego 2022 r. organ nie udzielił żądanej odpowiedzi, argumentując że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., ponieważ dotyczą pytania ad personam w związku z czym tracą walor informacji publicznej. Organ podkreślił, że wniosek A. jest w istocie skierowany na uzyskanie wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, a nie o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej. Mając na uwadze prowadzoną między stronami korespondencję należy podkreślić, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialnotechnicznej), albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p., lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Komendant Powiatowy Policji w [...], będąc organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Okolicznością bezsporną jest także brak udzielenia informacji żądanych wnioskiem A. z 21 kwietnia 2022 r. – z powołaniem się na charakter ad personam pytania. Kwestie te reguluje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiąc że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie ww. przepisu). Co prawda w tym zakresie organ powołuje się jedynie na orzecznictwo, jednak mając na uwadze przedstawioną przez organ argumentację w kontekście wyroków wydanych na kanwie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości, że przepis ten jest relewantny w niniejszej sprawie. Pomimo tego organ nie odniósł się do zdania drugiego cyt. przepisu, wyłączającego z ograniczenia prawa do dostępu informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej – informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. W rezultacie organ, pomimo że sam powołuje się wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 1855/19, nie ustalił, czy Komendant Powiatowy Policji w [...] jest objęty dyspozycją zdania drugiego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem ta właśnie kwestia – niezależnie od stwierdzenia że informacją publiczną nie jest informacją, czy wobec konkretnej osoby toczyło się (czy też nie toczyło się) postępowanie dyscyplinarne – była również przedmiotem rozważań NSA. Od zajęcia stanowiska w przedmiotowej kwestii zależy, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, co jest istotne dla analizy zarzucanego stanu bezczynności po stronie organu. Od kwalifikacji żądanych informacji przez pryzmat zdania pierwszego i drugiego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zależy bowiem forma działania organu: 1. zwykłym pismem informacyjnym – w przypadku danych, które nie mają charakteru informacji publicznej 2. decyzją administracyjną – w przypadku danych, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Skoro organ nie dokonał ustaleń w powyższym zakresie i przedwcześnie – zwykłym pismem – odmówił udzielenia żądanych informacji należy stwierdzić jego bezczynność w tym zakresie. Jedynie w sytuacjach, gdy zakres wniosku nie obejmuje informacji publicznych, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji. W niniejszej sprawie organ, odmawiając udzielenia żądanych informacji, nie zachował wymaganej przez art. 16 ust. 1 u.d.i.p. formy decyzji. W kontekście braku jakiejkolwiek analizy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i odmowy udostępnienia żądanych informacji publicznych podnieść trzeba, że jedyną prawidłową prawną formą działania organu jako podmiotu zobowiązanego do ich udzielania była forma decyzji administracyjnej, czyli działanie organu w trybie decyzyjnym, nie zaś – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – w formie pisma informacyjnego. O braku bezczynności w załatwieniu sprawy, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 207/19). Nie sposób zarazem uznać pisma z 1 lutego 2022 r., co do odmowy udzielenia informacji z pkt 1 wniosku, jako decyzji w rozumieniu art. 107 K.p.a. Pismo to nie zawiera bowiem pouczenia o środkach odwoławczych (art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a.). Nie zawarto również całościowego rozstrzygnięcia wniosku strony, gdyż za takowe nie można uznać zdania: "wnioskowane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, ponieważ dotyczą pytania ad personam, w związku z czym tracą walor informacji publicznej". W rezultacie nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co uzasadniało wydanie pkt I wyroku – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Organ nie pozostawił bowiem wniosku A. bez żadnej reakcji, a jedynie rozpatrzył go w błędnej formie zwykłego pisma informacyjnego. Z podobnych przyczyn Sąd nie dopatrzył się także przesłanek do zasądzenia od organu wnioskowanej sumy pieniężnej – 3 000 zł – zwłaszcza że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie statuuje obowiązku wydania takiego rozstrzygnięcia, dopuszczając jedynie taką możliwość, a przesłanek takich nie wykazała także strona skarżąca. Z uwagi na powyższe, wniosek o przyznanie na rzecz A. sumy pieniężnej nie podlegał uwzględnieniu – o czym orzeczono w pkt III wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 580 zł składają się: uiszczony wpis od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł według stawek przyjętych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).