II SAB/Ke 47/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. II SAB/Ke 47/18 UZASADNIENIE J. Z., wnioskiem z dnia 6 marca 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną na oficjalny adres skrzynki elektronicznej organu, zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. (dalej też jako "Wojewódzki Inspektor") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości przyznanych i wypłaconych nagród w podziale na okresy kwartalne w 2015 r., 2016 r. i w 2017 r. dla: Wojewódzkiego Inspektora, jego zastępcy, głównego księgowego, kierowników poszczególnych komórek organizacyjnych. Wnioskodawca wskazał, aby udzielenie odpowiedzi nastąpiło na wskazany w treści wniosku adres skrzynki elektronicznej. Pismem z dnia 19 marca 2018 r., doręczonym wnioskodawcy na wskazany we wniosku adres email, organ, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zawiadomił J. Z., że udostępnienie informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ww. ustawy nie jest możliwe. Jako przyczynę opóźnienia organ wskazał konieczność analizy okoliczności faktycznych i prawnych wniosku, nadto potrzebę zgromadzenia wymaganych informacji w rozbiciu na poszczególne lata. Organ poinformował, że rozpoznanie wniosku nastąpi w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na powyższe pismo, J. Z. w wiadomości mailowej z dnia 21 marca 2018 r. wskazał, że oczekiwał otrzymania ww. informacji oraz że organ posiada pełny wgląd w dokumenty pozwalające na sporządzenie przez podległe służby odpowiednich zestawień. Żądana informacja nie wymaga przetwarzania danych, dokonywania pracochłonnych analiz, a stanowi jedynie "wydobycie" z list płac wypłaconych kwot z podziałem na stanowiska. Wyraził oczekiwanie sprawnego opracowywania informacji, taką jak przy przyznawaniu nagród. Poinformował, że takiej samej treści wniosek skierowany został do innych jednostek organizacyjnych i w ustawowym terminie odpowiedzi zostały mu przesłane. Stanowisko organu skłaniało wnioskodawcę, jak stwierdził, do zainteresowania sprawą Wojewody Świętokrzyskiego. Pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną, organ poinformował J. Z., że ze środków przyznanych decyzją Wojewody Świętokrzyskiego na wynagrodzenia Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. (dalej jako "Inspektorat") wypłaca: wynagrodzenia wynikające z umów o pracę, nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne oraz nagrody uznaniowe. Zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej oraz z regulaminem obowiązującym w Inspekcji tworzony jest fundusz nagród w wysokości 3% planowanych wynagrodzeń osobowych, który pozostaje w dyspozycji kierownika jednostki i może być przez niego podwyższany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia. Wypłata nagród uznaniowych ma miejsce tylko wyłącznie, gdy pozostałe obowiązki pracodawcy względem zagwarantowanych przepisami prawa wypłat wynagrodzeń pracowników zostają spełnione. W związku z powyższym są one wypłacane z różną częstotliwością. Nagrody uznaniowe zgodnie z regulaminem pracy wypłacane są również z oszczędności powstałych w wyniku absencji chorobowych, urlopów macierzyńskich, rodzicielskich oraz wychowawczych. Podczas nieobecności pozostali pracownicy wykonują pracę osób nieobecnych i w związku z tym dostają za nią gratyfikację w postaci nagród. Nagrody są zróżnicowane. Przy ustaleniu wysokości nagrody indywidualnej uwzględnia się ocenę jakości, efektywności wykonywanych przez pracowników obowiązków służbowych, ich zaangażowanie w pracę i wykazywaną inicjatywę oraz za szczególne osiągnięcia w pracy lub przyjęcie dodatkowych zadań. Przy przyznawaniu nagrody bierze się także pod uwagę przestrzeganie dyscypliny pracy (spóźnianie, samowolne opuszczenie miejsca pracy w czasie godzin pracy, absencje chorobowe, usprawiedliwione nieobecności itp.). Dalej organ wyjaśnił, że nagrody dla kierownika jednostki i jego zastępcy przyznaje Wojewoda [...] , natomiast dla kierowników wydziałów - kierownik jednostki. W roku 2015 [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych otrzymał nagrody: czerwiec - 4000,00 zł, październik - 3500,00 zł, grudzień - 3100,00 zł, jego zastępca zaś: czerwiec - 5000,00 zł, październik - 2600,00 zł, grudzień - 2657,00 zł, natomiast kierownicy trzech wydziałów wraz z głównym księgowym, który również jest Kierownikiem Wydziału Administracji, otrzymali nagrody: czerwiec - 8400,00 zł, październik - 5700,00 zł, grudzień - 5100,00 zł. W roku 2016 [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych otrzymał nagrody: październik - 4500,00 zł, grudzień - 7000,00 zł, jego zastępca: październik - 3000,00 zł, grudzień - 5000,00 zł, z kolei kierownicy trzech wydziałów wraz z głównym księgowym otrzymali nagrody: kwiecień - 10500,00 zł, sierpień - 15000,00 zł, listopad - 15000,00 zł, grudzień - 13290,00 zł. W roku 2017 Wojewódzki Inspektor otrzymał nagrody: maj 3000,00 zł, sierpień 3000,00 zł, listopad 4000,00 zł, grudzień 5000,00 zł, a jego zastępca - maj 2000,00 zł, sierpień 2000,00 zł, listopad 3000,00 zł, grudzień 4000,00 zł. Kierownicy trzech wydziałów wraz z głównym księgowym uzyskali w 2017 r. nagrody w sierpniu 4000,00 zł i grudniu - 2200,00 zł. Wszystkie nagrody, jak poinformował organ, zostały wypłacone w ramach posiadanych środków zgodnie z ustawami budżetowymi obowiązującymi w poszczególnych latach. W wiadomości e’mail przesłanej do organu w dniu 2 maja 2018 r. J. Z.podniósł, że powyższa odpowiedź nie w pełni odpowiada jego wnioskowi. Nie zabiegał bowiem o przedłożenie źródeł pochodzenia środków finansowych oraz mechanizmów, regulacji prawnych dotyczących uruchamianych przez organ nagród, bo te zagadnienia są mu bardzo dobrze znane. Wskazał także, że nie jest w pełni usatysfakcjonowany, gdyż wnosił o wyszczególnienie przyznanych i wypłaconych nagród z podziałem na poszczególne stanowiska. Udzielona odpowiedź nie zawiera informacji o wysokości otrzymanych nagród przez głównego księgowego zaliczanego obok Wojewódzkiego Inspektora do osób zarządzających kierowaną przez organ jednostką organizacyjną oraz dla pozostałych kierowników komórek organizacyjnych. Otrzymana informacja uniemożliwia wnioskodawcy, jak wyjaśnił, zestawienie zbiorcze i porównanie danych otrzymanych z innych instytucji i organizacji. W związku z powyższym wniósł o przesłanie danych uzupełniających udzieloną odpowiedź. W odpowiedzi na powyższe organ, w piśmie z dnia 11 maja 2018 r., również doręczonym wnioskodawcy drogą elektroniczną, w nawiązaniu do wiadomości e’mail z dnia 2 maja 2018 r. z godz. 19.19, która wpłynęła do organu w dniu 7 maja 2018 r., wyjaśnił, że w poprzedniej informacji dane były podane zbiorczo ze względu na identyfikowalność pracowników. Ponadto wniosek był mało precyzyjny i organ mógł podać łącznie wynagrodzenia wszystkich kierowników łącznie z głównym księgowym pełniącym również funkcję Kierownika Wydziału Administracji. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Inspekcji główny księgowy jest również Kierownikiem Wydziału Administracji. Nagrody dla kierownika jednostki i jego zastępcy zostały szczegółowo ujęte w udzielonej informacji z dnia 30 kwietnia 2018 r. Organ przedstawił więc informacje dotyczące poszczególnych kierowników wydziałów. Organ wskazał, że w roku 2015 wymienione w piśmie osoby otrzymały nagrody w następujących wysokościach: Kierownik Wydziału Kontroli: czerwiec 3500,00 zł, październik - 2400,00 zł, grudzień - 2500,00 zł; Główny Księgowy - Kierownik Wydziału Administracji: czerwiec - 3500,00 zł, październik - 2300,00 zł, grudzień - 1700,00 zł; Kierownik Wydziału Nadzoru: czerwiec - 1400,00 zł, październik - 1000,00 zł, grudzień - 900,00 zł. W roku 2016 z kolei ww. osoby otrzymały nagrody w następujących kwotach: Kierownik Wydziału Kontroli: kwiecień - 4000,00 zł, sierpień - 1500,00 zł, listopad - 4500,00 zł, grudzień - 700,00 zł; Główny Księgowy - Kierownik Wydziału Administracji: kwiecień - 4000,00 zł, sierpień - 8000,00 zł, listopad - 6000,00 zł, grudzień - 6798,00 zł; Kierownik Wydziału Nadzoru: kwiecień - 2500,00 zł, sierpień - 5500,00 zł, listopad - 4500,00 zł, grudzień - 5800,00 zł. W 2017 r. zaś Kierownik Wydziału Kontroli otrzymał nagrodę w grudniu w wysokości - 1200,00 zł, Główny Księgowy - Kierownik Wydziału Administracji – w sierpniu 4000,00 zł, a Kierownik Wydziału Nadzoru - w grudniu 1000,00 zł. W wiadomości mailowej z dnia 12 maja 2018 r. J. Z. zwrócił się o potwierdzenie faktu upoważnienia przez organ udzielonego E. B. z uwagi na otrzymanie odpowiedzi organu z innej niż uprzednio skrzynki mailowej. Dodatkowo wnioskiem z dnia 24 maja 2018 r. wnioskodawca zwrócił się o przedłożenie informacji o przyznanych i wypłaconych w grudniu 2017 r. nagrodach dla wszystkich pracowników z podziałem na stanowiska. Wyszczególnienie takie uzyskał, jak wyjaśnił, od innych państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych i informacje te są mu niezbędne. Dotychczas pozyskane materiały z różnych instytucji i organizacji wykorzystane zostaną bowiem w pracy dydaktyczno-naukowej. Zwrócił się o dodatkowe informacje dotyczące otrzymania korespondencji z dnia 11 maja 2018 r. i z dnia 15 maja 2018 r. z adresu służbowego E. B., a nie z oficjalnego adresu Inspekcji. W piśmie z dnia 1 czerwca 2018 r. organ wskazał, odpowiadając drogą elektroniczną na wniosek J. Z. o udzielenie informacji publicznej z dnia 24 maja 2018 r., że dane o wynagrodzeniu dotyczą sposobu dysponowania mieniem publicznym i jako takie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Natomiast, jeżeli dane te mogą być przypisane do konkretnych pracowników zatrudnionych w urzędzie, wówczas stanowią one dobra osobiste przysługujące tym osobom i ujawnienie tych danych naruszać będzie prawnie chronioną sferę prywatności tych osób. W takim przypadku, o ile osoby te nie pełnią funkcji publicznej, urzędy administracji zobowiązane są odmówić ujawnienia informacji o wynagrodzeniu tych osób. Po konsultacjach z radcą prawnym oraz Departamentem Służby Cywilnej - ze względu na system ochrony danych osobowych, którego podstawowym aktem jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO) – należy, zdaniem organu, traktować ochronę danych osobowych jako jedno z praw podstawowych. WIJHARS w Kielcach jest małą jednostką i istnieje zbyt duże ryzyko identyfikacji z imienia i nazwiska pracownika. W związku z prawnym obowiązkiem ochrony danych osobowych oraz ochronę informacji o wynagrodzeniach z uwagi na fakt, że nie wszyscy pracownicy Inspekcji pełnią funkcje publiczne (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i nie wyrazili zgody na udzielenie informacji o wypłaconych dla nich nagrodach oraz wynagrodzeniach dane zostały zagregowane do podziału na grupy stanowisk: - stanowiska wspomagające, pomocnicze i obsługi (6 pracowników - inspektorzy sekretarka, kierowca - konserwator) - 8.565,00 zł, - stanowiska specjalistyczne (8 pracowników - od starszego inspektora do starszego specjalisty) -12.800,00 zł, - stanowiska samodzielne (3 pracowników - główni specjaliści) - 2.784,00 zł, - stanowiska koordynujące (3 pracowników - kierownicy komórek organizacyjnych) - 2.200,00 zł, - kierownik jednostki i jego zastępca - 9.000,00 zł. Organ wyjaśnił także, że mail [...] jest oficjalnym adresem. Ze względu na ochronę informacji dane o wypłaconych wynagrodzeniach są przesyłane z e’mail osoby zajmującej się ww. tematem. W dniu 12 czerwca 2018 r. J. Z. złożył skargę na sposób postępowania Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno– Spożywczych w Kielcach, która w trybie art. 231 k.p.a. została przekazana przez organ do Wojewody Świętokrzyskiego z uzasadnieniem i korespondencją prowadzoną ze skarżącym, o czym organ poinformował wnioskodawcę. Wojewoda Świętokrzyski w piśmie z dnia 25 czerwca 2018 r. zajął stanowisko, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi, albowiem zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 3 lipca 2018 r. organ poinformował J. Z. o stanowisku Wojewody Świętokrzyskiego i zwrócił się o doprecyzowanie stanowiska celem ewentualnej autokontroli. W dniu 10 lipca 2018 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga J. Z. zawarta w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r., w której skarżący podniósł, że składa skargę na sposób postępowania organu podczas wymiany korespondencji w trakcie udzielania informacji publicznej na jego wniosek, o wysokości przyznanych i wypłaconych nagród w latach 2015, 2016 i 2017 z podziałem na stanowiska. Zarzucił, że [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych pouczał skarżącego, a tym samym zniechęcał do korzystania z przysługującego mu prawa, jakie daje ustawa o dostępie do informacji publicznej, sugerując, że skarżący w sposób niewłaściwy, nieprawidłowy przetwarza dane osobowe. W żadnej odpowiedzi organu nie zostały jednak ujawnione nazwiska osób zajmujących konkretne stanowiska w urzędzie i skarżący o to nie wnioskował. Dane kierowników i dyrekcji udostępnione są na stronie internetowej urzędu. Osoby te pełnią funkcje publiczne. Strona wyraziła zdumienie zastrzeżeniem organu o niekierowaniu otrzymanej korespondencji na główną skrzynkę Inspekcji na adres skrzynki mailowej, wskazywany we wszystkich dotychczasowych do niego skierowanych informacjach, który był adresem głównym, bez względu na to, z jakiej skrzynki informacja została przesłana. Odsyłanie przez skarżącego otrzymywanych danych, jak wyjaśniła strona, umożliwia mu dogłębną analizę wszelkich udostępnionych informacji i jednocześnie pozwala na śledzenie poszczególnych etapów prowadzonej korespondencji. Dlatego niezrozumiałe jest, zdaniem skarżącego, posługiwanie się innymi adresami e’mail przy wymianie korespondencji niż oficjalna skrzynka urzędu. Wszędzie w danych kontaktowych na stronie internetowej instytucji widnieje tylko jeden adres, a informacje o wysokości nagród wysyłane są z innej skrzynki, co rodzi wiele wątpliwości i podejrzeń co do starannego i rzetelnego udzielania informacji. Po zapoznaniu się z otrzymanymi wykazami wypłaconych nagród w grudniu 2017 r. skarżący wywnioskował, że stanowiska pomocnicze są lepiej nagradzane niż kierownicze, czy też stanowiska samodzielne. Ponadto informacje, które otrzymał w dniu 1 czerwca 2018 r. są rozbieżne z informacjami, które otrzymał wcześniej. Z jednego pisma wynika, że w grudniu 2017 r. nagrody przydzielone były tylko dwóm kierownikom, zaś w drugim piśmie - wszystkim trzem, przy czym kwota wypłaconych nagród podana została ta sama. Odnośnie stanowiska Główny Księgowy - Kierownik Wydziału Administracji autor skargi stwierdził, że było ono nagradzane w każdym okresie przyznawania nagród w okresie 2015-2017. Wyraził zatem ufność, że w grudniu 2017 r. było inaczej. Skarżący wyjaśnił, że, kierując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wychodził z założenia, iż przekazane dane nie będą naruszały czyjejkolwiek prywatności, a będą jedynie odzwierciedlały wysokość nagród przyznanych i wypłaconych osobom zajmującym konkretne stanowiska z zachowaniem obowiązujących przepisów i zasad. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Kielcach wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 6 marca 2018 r. J. Z. zwrócił się o udzielenie informacji publicznej w zakresie przyznanych i wypłaconych nagród w podziale na okresy kwartalne od 2015 do 2017 r. dla Wojewódzkiego Inspektora, jego zastępcy, głównego księgowego oraz kierowników poszczególnych komórek organizacyjnych. Niemniej jednak w związku planowaną kontrolą finansowo-gospodarczą ze Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz przygotowaniami do ogólnopolskiego audytu recertyfikującego Systemu Zarządzania Jakością obowiązującego w Inspekcji w dniu 19 marca 2018 r. organ skierował do wnioskodawcy pismo wydłużające termin udzielenia informacji publicznej. Organ wskazał, co do zarzutów skargi, że udzielił pełnej, wyczerpującej informacji dotyczącej swojej osoby oraz kadry kierowniczej w [...] w Kielcach. Dodatkowo, dbając o dobrą atmosferę i w związku z uprawnieniami pracowników, poprosił, aby informacja udzielona o nagrodach dla poszczególnych stanowisk nie była odsyłana na e’mail, który mieści się w sekretariacie jednostki, do którego mają dostęp pracownicy nieupoważnieni do przetwarzania danych płacowych. Zdaniem organu, błędne jest przeświadczenie skarżącego, że adres skrzynki mailowej pracownika, który zestawiał dane na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie jest oficjalnym adresem urzędu, gdyż po znaku @ występuje skrót [...]. Wielokrotnie informowano stronę, że e’mail został przesłany przez Wojewódzkiego Inspektora. Organ wyjaśnił również, że w 2016 r. Wojewódzki Inspektor wraz z jego zastępcą otrzymał nagrody niższe od pracowników podległych. Odnośnie zaś nagród dla kierowników, to w informacji w z dnia 1 czerwca 2018 r. nastąpiła pomyłka i nagrody w grudniu 2018 r. otrzymało dwóch kierowników, o czym świadczy pismo z dnia 11 maja 2018 r. Fundusz płac za lata 2016-2017 był nadto przedmiotem kontroli Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego. Kontrola zakończyła się wynikiem pozytywnym bez nieprawidłowości. W listopadzie 2017 r. Świętokrzyski Urząd Wojewódzki analizował podczas kontroli między innymi realizację przepisów o dostępie do informacji publicznej, przestrzeganie przepisów o służbie cywilnej. W wystąpieniach pokontrolnych z dnia 18 stycznia 2018 r. również nie wykazano nieprawidłowości. W 2017 r. organ udostępnił informację o wynagrodzeniach pracowników korpusu służby cywilnej i nie wystąpiły zastrzeżenia. W 2018 r. została przeprowadzona kontrola Najwyższej Izby Kontroli za lata 2016 - I kwartału 2018 r., po której nie zgłosiła nieprawidłowości. Organ dołożył natomiast najwyższej staranności, jak wyjaśnił, aby wyważyć interes publiczny wyrażający się w prawie do uzyskania informacji publicznej, a prawo do ochrony danych osobowych pracowników w kontekście przepisów europejskiego rozporządzenia o ochronie danych osobowych (RODO) oraz ustawy o ochronie danych osobowych, co wyraziło się m.in. w konsultacjach z Departamentem Służby Cywilnej i wynikającej z tego konstatacji, iż prawo do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom, co szczegółowo wyjaśnia adresowane do skarżącego pismo z dnia 1 czerwca 2018 r. Skarga, jak ocenił organ, nie jest zasadna i jako taka powinna podlegać odrzuceniu, ewentualnie oddaleniu, gdyż jest mało konkretna i w załączonej postaci nie dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 i art. 4 p.p.s.a., pomimo wystosowanej przez organ do J. Z. prośby o skonkretyzowanie zarzutów. Skarżący podnosi zarzuty, które trudno skonkretyzować w oparciu o zakres kognicji spraw objętych orzekaniem sądu administracyjnego i są one bardziej wyrazem osobistej niechęci skarżącego do osoby Wojewódzkiego Inspektora niż skargą na konkretne działanie bądź zaniechanie organu. Organ udzielił w ustawowym terminie i zakresie żądanej informacji publicznej i nie miał żadnego wpływu na rodzące się u J. Z. negatywne emocje, które opisuje w skardze. W piśmie z dnia 25 lipca 2018 r., precyzującym na wezwanie Sądu żądanie skargi, J. Z. wniósł o zakwalifikowanie ww. skargi jako skargi na bezczynność Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Kielcach w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał także, że wnioskowane informacje były proste i nie wymagały przetworzenia dokumentów, to jest wykonania analizy, sporządzenia opisów, nakładu pracy połączonego z zaangażowaniem w pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych, a jedynie zestawienia stanowiącego wyciąg z posiadanych, wygenerowanych wcześniej dokumentów, będących w posiadaniu organu. Dlatego też oczekiwał, że informacja udostępniona będzie z zachowaniem terminu zgodnego z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 2 maja 2018 r., jak wskazał autor skargi, skierował do organu drogą elektroniczną wniosek o uzupełnienie informacji, gdyż uzyskana odpowiedź nie odpowiadała jego wnioskowi z dnia 6 marca 2018 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie wykazał jednak w dalszej korespondencji, którzy pracownicy należą, czy nie należą, do "osób pełniących funkcję publiczną", stąd też - pomimo znacznego upływu czasu od złożenia wniosku - udzielona informacja nie stanowi o kompletności rozpatrzenia wniosku i organ pozostaje w bezczynności w jego rozpatrzeniu. Zdaniem skarżącego, organ uchylił się od odpowiedzi na zgłoszony wniosek i skarżącemu nie zostały przedstawione wszystkie informacje, o które wnioskował. Do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie załatwił sprawy w całości, nie udzielił precyzyjnych informacji publicznych, co czyni złożoną skargę jako zasadną. Ustosunkowując się do powyższego pisma, organ w piśmie procesowym z dnia 25 września 2018 r., podtrzymując dotychczasowe żądanie skargi, podniósł, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie nie wniesiono do Wojewody [...] ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., a więc nie wyczerpano środków zaskarżenia, co powoduje, że skarga winna zostać odrzucona. Pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 czerwca 2018 r., wydane w sprawie znak: [...], nie może być traktowane jako postanowienie wydane po rozpatrzeniu ponaglenia, bowiem w jego treści Wojewoda [...] w żadnej mierze nie odnosił się do rzekomej bezczynności. Analizując przebieg postępowania, nie może być mowy, w opinii organu, o bezczynności. Organ aktywnie dążył do załatwienia sprawy oraz ją załatwił. Organ przedłużył termin do udzielenia informacji publicznej, ale miało to miejsce w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. z równoczesnym wskazaniem powodów późniejszego załatwienia sprawy. Skarżący najpierw wnosił o udzielenie informacji publicznej o wysokości przyznanych/wypłaconych nagród dla Wojewódzkiego Inspektora, jego zastępcy, głównego księgowego oraz kierowników poszczególnych komórek organizacyjnych, a następnie w mail’u z dnia 24 maja 2018 r. zmodyfikował żądanie wniosku, ubiegając się o udzielenie informacji o nagrodach dla wszystkich pracowników z podziałem na stanowiska. Odpowiedź na zmodyfikowane brzmienie żądania wniosku skarżący uzyskał już po ośmiu dniach od jego wpływu, co sprawia, zdaniem organu, że nie tylko nie ma mowy o bezczynności, ale organ działał szybko i efektywnie. Nadto, w opinii organu, wysyłanie informacji z adresu mailowego pracownika oddelegowanego do załatwienia sprawy, nie ma on nic wspólnego z bezczynnością. Natomiast odnośnie wypłacania nagród na stanowisku głównego księgowego skarżący nie podnosi, że nie wie, jaka jest wysokość tych nagród (czyli że nie uzyskał żądanej informacji), ale wskazuje, iż powziął wątpliwość. W piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. autor skargi wprost stwierdza, jak zauważył organ, że miał na uwadze merytoryczną ocenę podejmowanych w sprawie czynności, więc tym samym skarżący przyznaje, że organ podejmował czynności, a więc nie można mówić o jego bezczynności. Zdaniem organu, istota sporu w tej sprawie sprowadza się do skuteczności złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania danych, którzy pracownicy należą, a którzy nie do osób pełniących funkcję publiczną. Organ wyjaśnił więc, że w celu udzielenia odpowiedzi niezbędnym jest, aby wniosek o udostępnienie informacji dotarł do adresata. Wobec niedoręczenia organowi wniosku w ww. zakresie w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Stosowny wniosek nie został bowiem przed datą wniesienia skargi złożony przez skarżącego. Na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. skarżący poparł skargę. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w roku 2017 główny księgowy-kierownik wydziału administracji otrzymał nagrodę jedynie w sierpniu, nie otrzymał jej w żadnym innym miesiącu w tym w grudniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W pierwszym rzędzie, w związku z przedmiotem zaskarżenia, należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej "u.d.i.p."), jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Uregulowania tej ustawy decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach u.d.i.p., w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżenia w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2018 r., II SAB/Rz 185/17, lex nr 2443733). Aktualność zachowuje tu także orzecznictwo wydane na podstawie poprzednio obowiązującego art. 37 k.p.a. (gdy przysługiwało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie), że w stosunku do skarg na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2016 r., II SAB/Wa 1091/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r., II SAB/Bk 96/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 285/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, stwierdzić trzeba, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, co pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepisy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierają przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, o danych publicznych, czy majątku publicznym. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wa 4059/02, czy M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem, gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powinien zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Niedotrzymanie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. mogą uzasadniać powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, LEX nr 1464729). W tej sprawie w terminie przewidzianym ustawą na udostępnienie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) organ zawiadomił wnioskodawcę o niemożności udzielenia żądanych informacji publicznych w terminie 14 dni z uwagi na konieczność analizy okoliczności faktycznych i prawnych wniosku, nadto potrzebę zgromadzenia wymaganych informacji w rozbiciu na poszczególne lata. Organ poinformował, że rozpoznanie wniosku nastąpi w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r., czyli w terminie nie przekraczającym 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku i w tym terminie udostępnił informacje. Z tych przyczyn Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W dalszej kolejności - analizując treść złożonego w dniu 6 marca 2018 r. wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej - wyjaśnić trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do k.p.a. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym. Minimalne wymogi odnośnie wniosku o udostępnienie informacji publicznej muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego będzie wynikać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2017 r., IV SAB/Po 81/17, Lex nr 2461304). Odnosząc się zatem do informacji publicznej w zakresie nagród przyznanych kierownikom poszczególnych komórek organizacyjnych, stwierdzić należy, że żądanie wniosku J. Z. z dnia 6 marca 2018 r. w sposób nie budzący wątpliwości nie wskazywało, iż wnioskodawca wnosi o udostępnienie informacji w zakresie przyznanych nagród dla każdego z kierowników z osobna we wskazanych we wniosku okresach. Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu w tym zakresie uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie wniosku, a poza tym informacja o nagrodach przyznanych dla każdego z kierowników z osobna (w tym głównego księgowego jako Kierownika Wydziału Administracji) w latach 2015, 2016 i 2017 udzielona została skarżącemu zaraz po tym, jak sprecyzował swoje żądanie w dniu 2 maja 2018 r. Sąd nie dopatrzył się również bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie informacji dotyczących nagród przyznanych pracownikom Inspekcji z podziałem na stanowiska. Uwzględniając bowiem sposób sformułowania wniosku skarżącego w tym zakresie, organ słusznie udzielił informacji o przyznanych nagrodach, dokonując podziału tych informacji według grup stanowisk zajmowanych przez ww. pracowników. Organ wyjaśnił przy tym, że w związku z prawnym obowiązkiem ochrony danych osobowych oraz ochroną informacji o wynagrodzeniach z uwagi na fakt, że nie wszyscy pracownicy Inspekcji pełnią funkcje publiczne i nie wyrazili oni zgody na udzielenie informacji o wypłaconych dla nich nagrodach oraz wynagrodzeniach, dane zostały zagregowane do podziału na grupy stanowisk. Organ udostępnił zatem informacje publiczne w granicach wyznaczonych przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast odnośnie żądania udzielenia informacji publicznej poprzez wskazanie, którzy pracownicy pełnią funkcje publiczne, a którzy takich funkcji nie pełnią, Sąd stwierdził, podobnie jak organ, że w treści wniosków skierowanych do organu żądania takiej treści wnioskodawca w istocie nie sformułował. Ubocznie tylko należy wskazać, że w przypadku Wojewódzkiego Inspektora, jego zastępcy i każdego z kierowników wydziałów organ udostępnił informacje o wysokości przyznanych nagród każdej z tych osób we wskazanych we wniosku latach, natomiast co do pozostałych pracowników organ powołał się na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który wyłącza spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje dotyczące osób nie pełniących funkcji publicznych. Bez znaczenia dla oceny zarzutu co do bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej pozostaje natomiast okoliczność udzielenia skarżącemu informacji drogą elektroniczną poprzez przesłanie jej z innej skrzynki mailowej niż skrzynka o adresie email, na który wniosek został skierowany, skoro organ zachował formę udzielenia tej informacji wskazaną w wniosku tj. drogą elektroniczną i na wskazany przez skarżącego adres e’mail. Twierdzenia skarżącego uzasadniające zarzut niewysyłania informacji przez organ z tej samej skrzynki mailowej nie mogły więc skutkować uwzględnieniem skargi, tym niemniej organ racjonalnie wyjaśnił powody takiego działania. Odnosząc się zaś do wszystkich tych twierdzeń skargi, które dotyczą prawidłowości prowadzonej przez organ działalności, w tym zasadności przyznawania i wysokości przyznanych nagród, stwierdzić należy, że w przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej kwestie te pozostają poza zakresem kontroli Sądu. W tej sprawie Sąd poddał swojej ocenie wyłącznie to, czy żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, a także jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą. Wynik tak dokonanej oceny doprowadził zaś Sąd do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo wyjaśnić należy, że naruszenia przepisów prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd nie dopatrzył się także w przesłaniu skargi J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach dopiero na skutek stanowiska Wojewody Świętokrzyskiego wyrażonego w piśmie z dnia 25 czerwca 2018 r., zważywszy na nieprecyzyjne sformułowanie żądania zawartego w tym piśmie, co też stało się powodem wezwania skierowanego przez Sąd do skarżącego w przedmiocie sprecyzowania żądania skargi. Z powyżej wskazanych przyczyn Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.