II SAB/Ke 53/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Burmistrza Ożarowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Ożarowa do rozpatrzenia wniosku S. T. z dnia 9 maja 2025 r. – w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Ożarowa na rzecz S. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 5 czerwca 2025 r. S. T. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Ożarowa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej – poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek – poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 9 maja 2025 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. potwierdzenia, czy w rejestrze wyborców figuruje K. S. , adres zamieszkania: [...]; 2) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swe stanowisko skarżący podniósł, że w dniu 9 maja 2025 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej, poprzez platformę ePUAP, wniosek o potwierdzenie, czy w rejestrze wyborców figuruje K. S. , adres: [...]. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał, iż rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 39 § 1d K.p.a. Do dnia 5 czerwca 2025 r. nie została mu udostępniona żadna informacja publiczna w tym zakresie ani nie został powiadomiony o sposobie załatwienia tej sprawy. W odniesieniu natomiast do potwierdzenia adresu zamieszkania informacja publiczna nie została udostępniona. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił żadnej odpowiedzi. W związku z powyższym w odniesieniu do wniosku, który nie została zrealizowany, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania ze względu na udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego w przewidzianym przepisami prawa terminie. W uzasadnieniu organ przyznał, że w dniu 9 maja 2025 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji z rejestru wyborców dotyczącej potwierdzenia miejsca zamieszkania K. K. Pismem z dnia 12 maja 2025 r. Burmistrz Ożarowa odpowiedział na ten wniosek. Odpowiedź ta została przesłana w dniu 15 maja 2025 r., a więc w przewidzianym ustawowo terminie, na wskazany przez skarżącego we wniosku adres. W związku z powyższym skierowane do Burmistrza Ożarowa wezwanie z dnia 4 czerwca 2025 r. do niezwłocznego załatwienia wniosku było bezprzedmiotowe. Skarżący nie odebrał przedmiotowej korespondencji, która została zwrócona do Urzędu Miejskiego w dniu 2 czerwca 2025 r. jako niepodjęta w terminie. Dodatkowo, po analizie dokumentacji sprawy, po wniesieniu wezwania przez skarżącego, w dniu 5 czerwca 2025 r. ponowne skierowano do niego pismo, w którym wyjaśniono, iż odpowiedź została udzielona w przewidzianym prawem terminie, jednak nie została podjęta i nastąpił jej zwrot. Organ odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 K.p.a.). Przedmiotowe orzeczenie ma zastosowanie również w przedmiotowej sprawie, bowiem skarga została wniesiona już po udzieleniu odpowiedzi przez organ. Nie ponosi on bowiem odpowiedzialności za to, że korespondencja nie została podjęta w terminie, a co za tym idzie nie może ponosić konsekwencji prawnych z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Ożarowa jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Zważywszy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, informacja żądana we wniosku z dnia 9 maja 2025 r. stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem – w sensie szeroko pojętym – wyborów organów władzy publicznej. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności tych wyborów reguluje ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 365), zwana dalej "Kodeksem wyborczym", a wniosek skarżącego dotyczył danych objętych Centralnym Rejestrem Wyborców, tj. zbiorem danych regulowanym tą właśnie ustawą. Zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem odpowiedź na wniosek została udzielona w ustawowym terminie – pismem z dnia 12 maja 2025r. Pismo to rzeczywiście zostało nadane na prawidłowy adres skarżącego i nie zostało przez niego podjęte mimo dwukrotnego awizowania, jednak w jego treści organ stwierdził, że zgodnie z art. 36 Kodeksu wyborczego wgląd do rejestru umożliwia się tylko i wyłącznie osobie, której dane są przetwarzane w Centralnym Rejestrze Wyborców, a w związku z tym dane wskazanej we wniosku osoby nie zostaną udostępnione. W ocenie Sądu tego rodzaju stanowisko stanowi w istocie odmowę udostępnienia informacji publicznej i dlatego koniecznym było wydanie przez organ decyzji w tym zakresie. Faktem jest, że nie każda jednak informacja publiczna podlega udostępnieniu podmiotowi o nią występującemu, pomimo że spełniony został warunek posiadania przez żądany zakres wiadomości statusu takiej informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ust. 2 art. 5 tej samej ustawy stanowi z kolei, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przy czym odmowa udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, iż spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wówczas w decyzji takiej organ powinien wyjaśnić zasadność przyjęcia w danym przypadku zaistnienia ograniczenia (np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, tajemnicę ustawowo chronioną) w udostępnieniu informacji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 maja 2024 r., sygn. II SAB/Go 42/24). Zasadność zastosowania art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. może być z kolei zweryfikowana dopiero na etapie ewentualnej sądowoadministracyjnej kontroli tej decyzji, nie zaś w momencie badania skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie należy zaś stwierdzić, że poinformowanie wnioskodawcy "zwykłym" pismem o odmowie udostępnienia informacji pozostaje działaniem wadliwym, które również skutkuje koniecznością uznania, iż organ pozostaje w bezczynności wobec braku wydania decyzji (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z 13 lutego 2025 r., sygn. II SA/Rz 1462/24). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności i w związku z tym w punkcie I wyroku zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku z 9 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ terminowo zareagował na wniosek skarżącego, a stwierdzenie bezczynności miało miejsce z uwagi na odmienną od wyrażonej przez organ oceny prawnej opisanego stanu faktycznego. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie III wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł złożył się uiszczony wpis sądowy.