II SAB/Ke 54/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] na rzecz M. K. 172,20 zł (sto siedemdziesiąt dwa złote dwadzieścia groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 30 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip") poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł; W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 30 czerwca 2017 r. złożyła do organu za pomocą platformy ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie: "czy organ w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego". W wypadku odpowiedzi pozytywnej skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. Powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 1729/15 skarżąca podniosła, że doręczenie w ww. sposób wniosku organowi należy uznać za skuteczne. Dalej podkreślono, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Wskazała, że umowy zawierane pomiędzy organem samorządu terytorialnego (wójtem) a podmiotem świadczącym na rzecz wójta lub samej gminy obsługę prawną stanowią informację publiczną i analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa (stationes fisci), czy też samorządu (stationes communi), albowiem oba te rodzaje podmiotów gospodarują majątkiem publicznym i wydatkują środki publiczne. Przywołując treść art. 13 ust. 1 i ust. 2 udip, skarżąca stwierdziła, że organ w przepisanym terminie nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 tej ustawy, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 udip. Zdaniem skarżącej, wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wskazała, że zgodnie z art. 25 § 2 Ppsa zdolność sądową mają również samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...], nie kwestionując, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a Szpital był zobowiązany do jej udzielenia, wyjaśnił, że udzielenie informacji nastąpiło w dniu 1 września 2017 r., a przyczyną opóźnienia było to, że wniosek skarżącej został przez pomyłkę podpięty wraz z inną dokumentacją do niewłaściwego segregatora. Opóźnienie jest więc wynikiem błędu ludzkiego, nie zaś złej woli Szpitala. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2017 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "udip". Ustawa powyższa wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] – jako podmiot reprezentujący jednostkę wykonującą zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i dysponującą majątkiem publicznym – był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip), żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 udip). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 udip). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał skarżącej, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 udip, a tym samym powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej dotyczący informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia wpłynął w dniu 30 czerwca 2017 r. Oznacza to, że wynikający z art. 13 udip, termin udostępnienia informacji publicznej upłynął najpóźniej z dniem 14 lipca 2017 r. Informacja w formie i zakresie żądanym przez skarżącą została zaś udostępniona dopiero w dniu 1 września 2017 r., już po wniesieniu skargi do Sądu. Okoliczność, że wniosek został omyłkowo wpięty do niewłaściwego segregatora nie ma wpływu na ustawowe terminy załatwienia sprawy. Ustawa nie przewiduje tu bowiem żadnych wyjątków. W dniu wniesienia skargi Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] pozostawał więc w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność ustała przed dniem wydania wyroku przez Sąd. W tej sytuacji, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08). Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2017 r. (pkt I wyroku). Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a Ppsa oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 Ppsa, tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i niezwłocznie po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Sąd nie znalazł więc podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Ppsa. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 Ppsa. Na koszty te, w łącznej wysokości 172,20 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, koszt nadania skargi listem poleconym – 5,20 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 50 zł, tj. niższe niż stawka minimalna określona w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 Ppsa, który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i stan bezczynności nie był znaczny. Stwierdzona bezczynność nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Również charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika, związany ze sporządzeniem skargi nie przyczynił się w istotny sposób do wyjaśnienia sprawy. Ponadto, Sądowi z urzędu wiadome jest, że ta sama skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wywiodła do tut. Sądu, jak również do innych sądów administracyjnych w kraju (w Rzeszowie, Wrocławiu, Krakowie, Opolu, Olsztynie) skargi na bezczynność związaną z udostępnianiem informacji publicznej, dotyczące jednostek budżetowych, takich jak szkoły, ośrodki pomocy społecznej, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, sporządzone wg jednego szablonu. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika czynności miały – na tle innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki. W ocenie Sądu jednorodzajowość wnoszonych skarg oraz fakt, że skarżąca sama jest adwokatem (http://www.lodz.adwokatura.pl/dla-adwokata/lista-adwokat/k/) nie uzasadnia korzystania z pomocy fachowego pełnomocnika w każdej sprawie. W konsekwencji, koszty zastępstwa procesowego zasądzono w adekwatnej do tego wysokości, tj. 50 zł.