II SAB/Ke 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016r. sprawy ze skargi A. Z. i M. Z. na bezczynność Starosty w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę oddala skargę. We wniosku z dnia [...] A. i M. Z. wnieśli o przeniesienie na ich rzecz decyzji – pozwolenia na budowę wydanego dla M. P., dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr ew. [..] i [...] położonych w miejscowości R. przy ulicy G. W odpowiedzi na ten wniosek Starosta Powiatowy w S. wezwał wnioskodawców do jego uzupełnienia przez między innymi dołączenie zgody M. P. na przeniesienie uzyskanego przez niego pozwolenia na budowę na rzecz A. i M.Z., w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 kpa. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawcy w piśmie z 1 sierpnia 2016 r. wyjaśnili, że zgoda M. P. na przeniesienie jego praw z pozwolenia na budowę z [...], a w konsekwencji również decyzji z dnia [...]zmieniającej to pozwolenie, wynika wprost z przedłożonych przy piśmie dokumentów, tj. - datowanego na [...]upoważnienia przez K. P. jego brata M. P. do załatwiania w jego imieniu wszelkich spraw związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości składającej się z działek [..] i [...] położonej we wsi R., w zakresie którego mieściło się również uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę; - wspólnego oświadczenia M. P. i K. P. z 11 czerwca 2010 r. potwierdzającego przejście wszelkich uprawnień wynikających z w/w pozwolenia na budowę na rzecz K. P.; - notarialnej umowy sprzedaży z [...], w której § 7 w zw. z § 2 pkt e) i f) K. P. jako jedyny właściciel nieruchomości i jedyny uprawniony z decyzji wydanych przez Starostę w dniu [...] i w dniu [...]– przeniósł te uprawnienia na rzecz A. i M. małż. Z. Równocześnie wnioskodawcy ponownie oświadczyli, że przejmują wszelkie prawa i obowiązki wynikające z w/w decyzji dotyczących pozwolenia na budowę i zmiany tego pozwolenia. Pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Starosta poinformował M. i A. Z., że ich wniosek z [...] pozostawia bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że mimo złożenia przez wnioskodawców pisma uzupełniającego braki ich wniosku, w dalszym ciągu brak jest zgody M. P. na przeniesienie pozwolenia na budowę z [...] na rzecz A. i M. małż. Z. Odnosząc się do dokumentów dołączonych do uzupełnienia wniosku z 1 sierpnia 2016 r. organ wyjaśnił, że przedmiotowe pozwolenie na budowę było wydane na wniosek M. P., a nie pełnomocnika, który miałby reprezentować K. P. Również z załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentów, tj. decyzji o warunkach zabudowy, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu budowlanego wynika, że inwestorem był M. P. W aktach nie ma natomiast żadnej informacji, czy dokumentu, z których wynikałoby, że inwestorem był jednak K. P. W szczególności brak w aktach upoważnienia do reprezentowania K. P. przez jego brata M. P. W dniu 18 sierpnia 2016 r. M. i A. Z. reprezentowani przez radcę prawnego, powołując się na przepis art. 37 § 1 kpa złożyli do Wojewody zażalenie na bezczynność Starosty w sprawie załatwienia ich wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wywiedli, że chociaż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na wniosek M. P., to jednak działał on z upoważnienia K. P., który był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy darowizny z [...]. Ponadto bracia sporządzili wspólne oświadczenie o przeniesieniu pozwolenia na budowę z M. na K. Obecnie nie jest już możliwe dodatkowe potwierdzenie przejścia tych uprawnień, ponieważ M. P. nie żyje. Ponieważ następnie w akcie notarialnym z [...] K. P. przeniósł wszelkie prawa wynikające z pozwolenia na budowę na rzecz wnioskodawców, nie może budzić wątpliwości, że A. i M. małż. Z. spełnili wszystkie okoliczności wynikające z art. 40 § 1 prawa budowlanego, co obligowało organ do przeniesienia tego pozwolenia na budowę na ich rzecz. Postanowieniem z [...] Wojewoda uznał zażalenie A. i M. małż. Z. za nieuzasadnione. Podzielając w nim pogląd wyrażony przez Starostę w piśmie z 10 sierpnia 2016 r. zauważył, że wskazane przez zainteresowanych upoważnienie z [...] oraz oświadczenie z 11 czerwca 2010 r. zostały dołączone do akt sprawy na etapie starań wnioskodawców o przeniesienie przedmiotowych decyzji. Ponieważ nie zostały ujawnione w czasie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę i o jego zmianę, nie mogą obecnie wywierać skutków prawnych w odniesieniu do przedmiotowych decyzji. Ponieważ adresat tamtych decyzji zmarł w 2012 r., nie jest obecnie możliwe wejście przez A. i M. Z.ch w jego prawa na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Wojewoda wyraził także pogląd, że prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych pozwolenia na budowę i jego zmiany – nie przechodzą na spadkobierców. W skardze z dnia 20 września 2016 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 27 września 2016 r. za pośrednictwem Starosty, M. i A. Z. wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie przeniesienia na nich uprawnień wynikających z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę z [...] oraz z [...]. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w sprawie w ogóle nie chodzi o kwestie spadkobrania, ponieważ jeszcze za życia M. P. doszło do przejścia prawa z decyzji o pozwoleniu na budowę na jego brata – K., o czym świadczą powołane w skardze i w toku postępowania dowody w postaci upoważnienia z [...] oraz pisemne oświadczenie M. P. z 11 czerwca 2010 r. Powołując się na wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/2013 wyrażono też pogląd, że jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Ponownie wyraził pogląd, że pozwolenie na budowę z dnia [...] zostało wydane na wniosek inwestora M. P., który był stroną tamtego postępowania, a nie pełnomocnikiem swego brata K. P. Do wniosku o udzielenie tamtego pozwolenia na budowę nie dołączono żadnego pełnomocnictwa udzielonego przez K. P., a M. P. wyraźnie wskazał, że działa jako inwestor, a niejako pełnomocnik. Również w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę jako inwestor występował M. P. Żeby organ mógł zastosować tryb przeniesienia decyzji zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodę na przeniesienie decyzji musiałby wyrazić M. P. jako strona, na rzecz której decyzja został wydana, a obecnie, z uwagi na jego śmierć, uprawnienie to pozostaje po stronie jego spadkobierców. Nie jest natomiast uprawniony do dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę K. P., przez co nieprawidłowe jest stwierdzenie zawarte w § 7 umowy sprzedaży działek nr [...] i [...] z [...] zawartej w formie aktu notarialnego pomiędzy K. P., a skarżącymi. Do przeniesienia pozwolenia na budowę bezwzględnie konieczne jest władcze działanie organu, nie zaś tylko wymiana prywatnych oświadczeń pomiędzy stronami. Wskutek nieuzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym terminie, zasadnie więc poinformowano wnioskodawców pismem z 10 sierpnia 2016 r. o pozostawieniu ich wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji na żadnym etapie postępowania nie doszło do bezczynności po stronie Starosty. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że M. P. zmarł prawdopodobnie w 2016 r., na pewno przed złożenie przez skarżących wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę. Nie miał natomiast wiedzy na temat tego, czy stwierdzenie nabycia spadku po M. P. zostało przeprowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: | Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu | |przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718 t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne| |sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od | |dnia 15 sierpnia 2015 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne | |obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 –| |4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 4a. | Przedmiotem skargi była bezczynność Starosty mająca polegać na zamknięciu wnioskodawcom M. i A. małż. Z. drogi do merytorycznego rozpatrzenia ich wniosku o przeniesienie na ich rzecz decyzji – pozwolenia na budowę wydanego dla M. P., dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działkach nr ew. [..] i [...]położonych w miejscowości R. przy ulicy G. – poprzez pozostawienie na podstawie art. 64 § 2 kpa wniosku skarżących bez rozpoznania, mimo braku przesłanek ku temu. Zadaniem sądu administracyjnego rozpatrującego taką sprawę była ocena, czy spełnione zostały w sprawie przesłanki z art. 64 § 2 kpa. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że możliwość zaskarżenia bezczynności organu jako środek obrony przed pozostawieniem przez organ wniosku strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa, jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w niniejszym składzie również ją podziela (por. Uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Następnie należy stwierdzić, że formalne wymogi skargi zostały wypełnione. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., przesłanką dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Wskazany przepis stanowi, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy strona skarżąca przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Skorzystanie z tego środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi warunkuje jej dopuszczalność. Przepis art. 37 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z przywołanej regulacji wywieść zatem należy, iż skarga na bezczynność Starosty Starachowickiego winna zostać poprzedzona wyczerpaniem trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazany wymóg został przez skarżących wypełniony. Przed wniesieniem bowiem skargi do WSA w Kielcach datowanej na 20 września 2016 r., zażaleniem z 18 sierpnia 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 19 sierpnia 2016 r., z powołaniem się na art. 37 kpa złożyli oni do Wojewody Świętokrzyskiego zażalenie na Starostę w związku z niewydaniem decyzji rozstrzygającej merytorycznie wniosek M. i A. Z. o przeniesienie na nich uprawnień wynikających z decyzji z dnia [...] i z dnia [...] dotyczących pozwolenia na budowę i zmiany tego pozwolenia. Zażalenie to zostało wniesione do właściwego organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty, tj. do Wojewody, gdyż stosownie do treści art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty będącego organem architektoniczno-budowlanego. Wojewoda uznał to zażalenie za nieuzasadnione postanowieniem z dnia [...]. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy zauważyć, że brak jest podstaw do postawienia Staroście zarzutu pozostawania w bezczynności, gdyż organ ten prawidłowo zastosował w sprawie dyspozycję art. 64 § 2 kpa, a także trafnie ocenił, że określone w art. 40 § 1 Prawa budowlanego przesłanki przeniesienia pozwolenia na budowę nie zostały w sprawie spełnione. Jedną z tych przesłanek jest zgoda strony, na rzecz której zostało wydane pozwolenie na budowę ,na przeniesienie tego pozwolenia na inną osobę. Dołączenie takiej zgody do wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, jest innym ustalonym w przepisach prawa (tj. właśnie w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego) wymogiem, warunkującym uwzględnienie wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę. Jego niespełnienie w terminie 7 dni od wezwania zawierającego pouczenie co do skutków nieusunięcia tego braku, powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, o czym stanowi art. 64 § 2 kpa, a zarazem wyklucza możliwość zarzucenia organowi bezczynności w załatwieniu wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie sporne było to, czy wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę rzeczywiście został uzupełniony, czy też nie. Skarżący twierdzili bowiem, że jeszcze za życia M. P., w 2010 r. doszło do przejścia przysługujących mu praw z decyzji o pozwoleniu na budowę na jego brata K. P., o czym świadczy pisemne oświadczenie M. P. z 11 czerwca 2010 r. W związku z tym dołączenie tego oświadczenia w odpowiedzi na wezwanie organu z 21 lipca 2016 r. do uzupełnienia braków wniosku, stanowiło skuteczne usunięcie braków tego wniosku, co wykluczało możliwość pozostawienia ich wniosku bez rozpatrzenia. Z taką oceną nie można się jednak zgodzić. Należy bowiem wyjaśnić, że obowiązujące przepisy prawa, tj. właśnie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, nie dopuszczają możliwości przejścia uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie czynności prawnej. Wskazany przepis przewiduje bowiem, że aby ten skutek osiągnąć, konieczna jest władcza ingerencja organu architektoniczno-budowlanego w formie decyzji administracyjnej wydawanej po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego organ obowiązany jest zweryfikować określone w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego przesłanki przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ w sprawie nie wykazano, aby doszło do skutecznego, a więc opartego na ostatecznej decyzji właściwego organu wydanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego, przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] na rzecz K. P., to jego oświadczenie zawarte w § 7 aktu notarialnego z dnia [...] dotyczące przeniesienia praw wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o zmianie tego pozwolenia na rzecz A. i M. małż. Z.ch, nie mogło być uznane za zgodę, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego i do jakiej przestawienia wezwał ich Starosta pismem z 21 lipca 2016 r. Należy zauważyć również, że skarżący niekonsekwentnie wywodzili w skardze, że pozwolenie na budowę z dnia [...] zostało w istocie udzielone nie M. P., ale jego bratu K., bo świadczy o tym upoważnienie z dnia [...]oraz fakt, że to K. P., a nie jego brat M. był od [...]właścicielem działek nr [..] i [...]położonych w R., na których miała być realizowana budowa objęta pozwoleniem z dnia [...] Takie twierdzenie również jednak nie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Przede wszystkim nie można się zgodzić z poglądem, że wspomniane pozwolenie na budowę zostało, wbrew jego wyraźnej i niezakwestionowanej dotychczas treści, udzielone M. P. Jak to bowiem trafnie wyjaśnił Starosta, przedstawione obecnie przez skarżących upoważnienie z dnia [...]nie zostało ujawnione w toku całego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ani też postępowania o jego zmianę. W obu tych sprawach jako wnioskodawca i inwestor występował wyłącznie M. P. Możliwość legalnego wydania pozwolenia na budowę na rzecz osoby nie będącej właścicielem nieruchomości, na której planowana jest budowa, nie jest kwestionowana w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w praktyce organów architektoniczno-budowlanych, ponieważ wynika z treści art. 52 Prawa budowlanego. Jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest bowiem złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie też oświadczenie – datowane na 22 listopada 2008 r. - zostało w sprawie zakończonej wydaniem decyzji – pozwolenia na budowę z dnia [...] złożone. Należy przy tym zauważyć, że ujawniony w nim został akt notarialny Rep. A Nr [...], którym K. P. nabył przedmiotowe działki nr [..] i [...] położone w R., a jako tytuł do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane przez M. P. został wskazany stosunek zobowiązaniowy z K. P. wynikający ze zgody z dnia [...]. Jak z tego widać, wystąpienie o udzielenie pozwolenia na budowę objętego decyzją z dnia [...] przez M. P., a nie przez K. P., było wynikiem świadomego wyboru obu braci P.ch, a nie błędu, czy pomyłki. Taki wybór potwierdza dodatkowo treść oświadczenia z dnia 11 czerwca 2010 r. dołączonego przez skarżących, w którym M. P. sam siebie określa jako "poprzedniego inwestora". Nie może więc być wątpliwości co do tego, że podmiotem, który uzyskał pozwolenie na budowę objęte ostateczną decyzją z dnia [...], był M. P., a nie jego brat K. P.. W konsekwencji to zgoda M. P., a nie K. P. była warunkiem uwzględnienia wniosku skarżących o przeniesienie na ich rzecz decyzji z [...] o pozwoleniu na budowę. Do rozważenia pozostaje kwestia, czy następca prawny strony, która uzyskała pozwolenie na budowę, może wyrazić zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie przesądzając tej kwestii, która wiąże się ze spornym zagadnieniem przejścia praw i obowiązków zmarłego wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę na rzecz jego spadkobierców (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Sz 1339/13 oraz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08, opubl. w Lex nr 515989), należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy ani nie wykazali faktu nabycia spadku po M.ie P. przez jego brata K. P., ani nawet nie twierdzili, aby to nastąpiło. Z oświadczenia fachowego pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. wynika natomiast, że nie miał on wiedzy na temat tego, czy stwierdzenie nabycia spadku po M. P. w ogóle zostało przeprowadzone. Skoro tak, to skarżący nie mogą obecnie zarzucać organowi bezczynności w załatwieniu ich wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę polegającej na wadliwym uznaniu, że nie usunęli braków ich wniosku. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że wniosek skarżących z dnia [...] o przeniesienie decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i decyzji z dnia [...] o zmianie tej decyzji, zawierał brak polegający na nie przedstawieniu zgody strony, na rzecz której wydano powyższe decyzje, do przeniesienia tych decyzji na rzecz skarżących, a brak ten mimo upływu ustawowego, siedmiodniowego terminu określonego w art. 64 § 2 kpa od daty prawidłowego wezwania wnioskodawców do jego usunięcie nie został usunięty, gdyż przedstawione przez wnioskodawców dokumenty ani nie dowodzą przejścia wskazanych decyzji na K. P., ani nie potwierdzają nabycia przez K. P. spadku po M. P., ani też nie dowodzą, aby to na rzecz K. P. zostały wydane obie wspomniane decyzje. Ponieważ więc nie było podstaw do wydania w przedmiocie wniosku A. i M.Z. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, Starosta zasadnie pozostawił ich wniosek bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 kpa, co wyklucza bezczynności organu i czyni skargę niezasadną. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.