II SAB/Ke 6/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzekazania odwołania postanawia: odrzucić skargę. I. D. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na nieprzekazaniu do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w piśmie z dnia 22 maja 2017 r. Wniósł o uznanie, że ww. propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną i nakazanie Dyrektorowi IAS przekazania odwołania do Szefa KAS. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że był funkcjonariuszem Służby Celnej. Propozycja pracy przedstawiona mu w piśmie z dnia 22 maja 2017 r. jest więc w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby. Działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym skarżący w dniu 7 czerwca 2017 r. przyjął ww. propozycję pracy, jednak cały czas kwestionuje jej zasadność domagając się złożenia propozycji służby. W dniu 7 czerwca 2017 r. skarżący odwołał się od "decyzji" o zwolnieniu ze służby (w piśmie zatytułowanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy"). Nie otrzymał jednak od Dyrektora IAS odpowiedzi, a odwołanie nie zostało przekazane do Szefa KAS. W związku z nieprzekazaniem odwołania, w dniu 15 września 2017 r. skarżący wniósł do Szefa KAS zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 § 1 Kpa. W odpowiedzi został poinformowany, że nie przysługuje mu odwołanie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący stwierdził, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień i uposażenie. W stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne "wypowiedzenia zmieniającego" określone w Kodeksie pracy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, stwierdzając, że propozycja pracy, którą otrzymał skarżący nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niej odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a stosownie do art. 5 pkt 2 Ppsa sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 Ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest bezczynność Dyrektora IAS polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania od pisma, które w ocenie skarżącego jest decyzją o zwolnieniu go ze służby. Stosownie do definicji sformułowanej w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948), Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Nieprzedstawienie takiej propozycji skutkuje wygaśnięciem z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku pracy lub stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1). Stosownie do treści art. 170 ust. 2 ww. ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast zgodnie z art. 171 ust. cyt. ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W świetle powyższego, czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych kształtujących prawo skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunki zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 cyt. ustawy), oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacji KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 ustawy o KAS). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Nie jest przy tym możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił, w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji. W konsekwencji należy uznać, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (por. postanowienia NSA: z dnia 21 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 2825/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 2587/17). Niedopuszczalne jest więc odwołanie funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Oznacza to, że skarżący nie może domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do wyższej instancji we wskazanym wyżej zakresie. Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, iż w orzecznictwie NSA jednoznacznie prezentowany jest pogląd zgodnie z którym, propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie stanowi również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. (por. wyroki NSA z dnia 8.03.2018 r. I OSK 371/18, z dnia 15.03.2018 r. I OSK 326/18). W świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na kwestionowaną przez skarżącego bezczynność nie obejmuje przypadków jakie mogą powstać w trakcie podejmowania przez organ określonego aktu administracyjnego lub czynności w sprawie indywidualnej, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 Ppsa. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w przepisach wprowadzających tą ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, orzekł jak w postanowieniu.