II SAB/Ke 64/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2016 r., na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zmianę stanu wody na gruncie postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić E. W. 100 (sto) złotych uiszczone tytułem wpisu od skargi. Wnioskiem z dnia 1 maja 2016 r. (data wpływu do organu: 4 maja 2016 r.), E. W. powołując się na art. 186 ust. 3 Prawa wodnego wniósł o ustalenie przez Marszałka Województwa wysokości odszkodowania za szkodę powstałą w wyniku złamania przez sąsiada skarżącego H. D. art. 29 Prawa wodnego, poprzez nawiezienie znacznej ilości ziemi, co doprowadziło do zakłócenia stosunków wodnych oraz podtapiania i zalewania działki skarżącego i znajdujących się na niej budynków. Marszałek Województwa, postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r. na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia w trybie administracyjnym wysokości odszkodowania za szkodę spowodowaną naruszeniem stosunków wodnych na działce wnioskodawcy. Podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż w świetle okoliczności wskazanych we wniosku, organ nie miał podstaw do orzekania o odszkodowaniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż wynikająca z art. 186 ust. 3 Prawa wodnego możliwość ustalenia odszkodowania w formie decyzji administracyjnej dotyczy szkód, o których mowa w ustawie Prawo wodne, a art. 29 ust. 3 tej ustawy, na który powołał się wnioskodawca, nie przewiduje wypłaty odszkodowania. Ponadto do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone czynem niedozwolonym polegającym na dokonaniu zmian stanu wody na gruncie, służy droga postępowania przed sądem powszechnym. W wyniku zażalenia E. W. na to postanowienie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że Marszałek nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, na podstawie art. 61a § 3 kpa, gdyż postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem poszkodowanego z 1 maja 2016 r. i stosownie do art. 63 § 3 kpa wszczęte z dniem 4 maja 2016 r. Organ był więc zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ocenić zasadność roszczeń oraz wydać w sprawie rozstrzygnięcie. Postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wraz z aktami sprawy zwrócono do organu w dniu 30 sierpnia 2016 r. W toku dalszego postępowania zwrócono się w dniu 16 września 2016 r. do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o udzielenie informacji, czy z dokumentów urzędowych tej instytucji wynika, iż na działce nr ewid. [...], należącej do wnioskodawcy oraz na sąsiedniej działce o nr ewid. [...], należącej do H. D., w miejscowości P., gm. Ł., występują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych lub cieki wodne mogące mieć wpływ na zakłócenie stosunków wodnych na przedmiotowym terenie. W odpowiedzi udzielonej mailem z dnia 27 października 2016 r. przez pracownika ZMiUW wyjaśniono, że na wskazanych działkach nie występują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych ani cieki wodne. W sąsiedztwie działki [...] są jedynie rowy przydrożne odprowadzające wody z drogi. W odpowiedzi na pismo Marszałka Województwa z dnia [...] zobowiązujące wnioskodawcę do złożenia szczegółowych wyjaśnień co do przesłanek ustalenia odszkodowania w trybie art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne, E. W. w piśmie z dnia 20 października 2016 r. ponownie przesłał jego wniosek z 1 maja 2016 r. o ustalenie wysokości odszkodowania oraz oświadczył, że w kwestii naprawy stosunków wodnych nic się nie zmieniło ani ze strony H. D., ani ze strony Gminy Ł. Podtrzymał w związku z tym swoje żądania. W piśmie datowanym na 10 października 2016 r. E. W., na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wezwał Marszałka Województwa do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji o wysokości odszkodowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Pismo podpisał J. W. Pismem z dnia 26 października 2016 r. organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie wyjaśniając, że nie można mówić w sprawie o naruszeniu prawa. Ponadto zauważył, że zgodnie z wyrokami NSA z 19 stycznia 2012 r. II OSK 2353/11 i z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 2002/11, z uwagi na szczególne uregulowanie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego przewidujące, iż w razie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego, otwarciu podlega droga sądowa przed sądem powszechnym bez decyzji administracyjnej – w takiej sprawie nie służy skarga na bezczynność organu. W dniu 13 października 2016 r. E. W. złożył skargę na bezczynność Marszałka Województwa zarzucając naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o: zobowiązanie Marszałka Województwa do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Marszałka Województwa do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011r. Nr.34, poz 173) w związku z art.149 p.p.s.a., czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nawet, jeśli będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że mimo uchylenia postanowienia Marszałka odmawiającego wszczęcia postępowania, postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nakazującym ponowne rozpatrzenie sprawy - Marszałek Województwa do chwili obecnej nie wydał decyzji. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. podnosząc, że Ustawodawca w art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne przewidział, iż w razie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia takiego żądania przez poszkodowanego bez względu na przyczynę, która spowodowała powstanie szkody, otwarciu podlega droga sądowa bez decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z wyrokami NSA z dnia 19.01.2012 r. II OSK 2353/11, z dnia 25.11.2011 r. II OSK 2002/11 z uwagi na te szczególne regulacje wnioskodawcy nie służy skarga na bezczynność organu. Upływ czasu określony ustawowo czyni sprawę podległą właściwości jedynie sądu powszechnego. Decyzja w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z wniosku złożonego przez Skarżącego w dniu 4 maja 2016 r. winna być zatem wydana do dnia 5 sierpnia 2016 r. Niewydanie decyzji w tym terminie powoduje dopuszczalność dochodzenia przez Skarżącego od dnia 6 sierpnia 2016 r. roszczeń przed sądem powszechnym oraz niedopuszczalność skargi na bezczynność. Z ostrożności procesowej przyjmując, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia skargi na bezczynność organu, Marszałek Województwa stwierdził, że w okolicznościach sprawy jest ona niedopuszczalna z dwóch przyczyn: po pierwsze, skarga zarzuca bezczynność/przewlekłość organowi nieuprawnionemu do załatwienia sprawy, a po drugie, skarga nie została poprzedzona wniesieniem zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Odnośnie pierwszej przyczyny organ zauważył, że orzekanie decyzją administracyjną o odszkodowaniu dotyczy jedynie przypadków wskazanych w ustawie Prawo wodne. Okoliczności powstania szkody, na które powoływał się Skarżący we wniosku o ustalenie odszkodowania nie odpowiadały żadnemu z nich . Co do drugiej kwestii organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden przewidziany w ustawie środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku bezczynności organu lub przedłużającego się postępowania, strona może wnieść zażalenie do organu wyższej instancji na podstawie art. 37 §1 K.p.a. Skarżący z tego środka nie skorzystał, co czyni jego skargę adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niedopuszczalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Dopuszczalność zaskarżenia bezczynności organu ogranicza się wyłącznie do przypadków wskazanych w przytoczonych przepisach. Bezczynność, jaką skarżący zarzucił Marszałkowi Województwa, nie mieści się jednak w żadnej z powyższych kategorii spraw, przez co skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wynika ze skargi, a także wcześniejszych pism skarżącego, w tym dołączonego do skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zarzucana organowi bezczynność ma polegać na nie wydaniu decyzji o wysokości odszkodowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych mającego polegać na nawiezieniu przez sąsiada skarżącego, tj. H. D., znacznej ilości ziemi na jego działkę, co doprowadziło do zakłócenia stosunków wodnych oraz podtapiania i zalewania działki skarżącego i znajdujących się na niej budynków. Skarżący wskazał ponadto w swym wniosku z 1 maja 2016 r., a także powtórzył w skardze, że szkody, za które domaga się odszkodowania powstały w wyniku złamania art. 29 Prawa wodnego. Wskazany przepis nie przewiduje https://sip.lex.pl/ - /dokument/16913600#art(29)ust(3)- odmiennie niż art. 28 ust. 3, art. 35 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 107 ust. 8 i art. 137 ust. 1 Prawa wodnego - odszkodowania za zmianę przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani za odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Przewiduje jedynie, że jeżeli zmiany stanu wody spowodowane przez właściciela gruntu szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wskazany w przepisie organ administracyjny może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Omawiany przepis nie reguluje zatem w żaden sposób kwestii szkód ani odszkodowania należnego za szkody spowodowane działaniami w nim wskazanymi i przewiduje drogę postępowania administracyjnego jedynie do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że Prawo wodne reguluje naprawienie szkód spowodowanych działaniami określonymi w tym przepisie, a w konsekwencji, że dotyczy ich art. 185, odsyłający do szczególnego trybu i zasad odpowiedzialności przewidzianych w art. 186-188 tylko w odniesieniu do naprawienia szkód, o których mowa w ustawie. Przepisy te i ograniczenia w nich przewidziane - m.in. administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych i czasową niedopuszczalność drogi sądowej - nie mają zatem zastosowania do odszkodowania za szkody wyrządzone czynem niedozwolonym, polegającym na bezprawnym i zawinionym dokonaniu zmiany stanu wody na gruncie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2014 r., I CSK 501/13). Ponieważ o dopuszczalności drogi sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa podmiotowego, lecz jedynie twierdzenie strony o jego istnieniu, nie mogło być w okolicznościach sprawy wątpliwości, że załatwienie wniosku E. W. o ustalenie odszkodowania z tytułu wskazanych przez niego zdarzeń w drodze wydania decyzji administracyjnej - nie było dopuszczalne. Bez znaczenia w tej sytuacji jest podnoszona przez organ okoliczność, że z uwagi na szczególne uregulowanie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego przewidujące, iż w razie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego oraz z uwagi na upływ tego terminu w dniu 5 sierpnia 2016 r., nastąpiło w sprawie otwarcie drogi sądowej przed sądem powszechnym bez decyzji administracyjnej. Niemniej również przytoczona ostatnio regulacja prowadzi do analogicznego wniosku, że w sprawie zainicjowanej podaniem E. W. z 1 maja 2016 r. niedopuszczalne było jej załatwienie w drodze decyzji administracyjnej. Należy też zauważyć, że nie było również dopuszczalne załatwienie sprawy w trybie art. 66 § 3 kpa, tj. poprzez zwrot podania z uwagi na stwierdzenie, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Sąd podziela w tym zakresie argumentację zaprezentowaną w wyrokach NSA z 25 listopada 2011 r., II OSK 2002/11 i z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2353/11). Oceny Sądu nie mogło zmienić postanowienie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...], uchylające postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie to wydane zostało bowiem na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa co oznacza, że jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje w związku z tym stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11). Konsekwencją niedopuszczalności załatwienia sprawy zainicjowanej podaniem skarżącego z dnia 1 maja 2016 r. w drodze jakiejkolwiek z form działania administracji publicznej kontrolowanej przez sądy administracyjne, jest niedopuszczalność zaskarżenia bezczynności organu administracji w załatwieniu takiego podania lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania w takiej sprawie. Wynika to bowiem z przewidzianego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. ograniczenia możliwości zaskarżenia bezczynności i przewlekłości, do przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, 4a, oraz do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W związku z powyższymi wywodami tylko ubocznie można dodać, że w przypadku skargi na bezczynność organu, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie o którym mowa we wskazanym przepisie, równoznaczne jest tu ze środkiem zaskarżenia i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Jak trafnie zauważył organ, skarżący przed wniesieniem skargi nie złożył zażalenia, o jakim mowa w art. 37 kpa do organu wyższego stopnia, jakim w sprawie jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Marszałka Województwa nie mogło zastąpić wspomnianego zażalenia. W związku z tym nawet, gdyby nie podzielić powyższych wywodów co do niedopuszczalności skargi, to i tak podlegała ona odrzuceniu z uwagi na niespełnienie formalnego warunek dopuszczalności takiej skargi na bezczynność, polegającej gdyż strona nie wyczerpała przysługujących jej środków prawnych w postępowaniu administracyjnym. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.