II SAB/Ke 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpatrzenia wniosku M. M. z dnia [...] w części dotyczącej żądania wydania zaświadczenia o pełnieniu przez M. M. obowiązków Zastępcy Dyżurnego Komendy Powiatowej Policji nieprzerwanie w okresie od 1 stycznia 2007r. do dnia przeniesienia w stan spoczynku. Skargą datowaną na 5 lutego 2013 r., a wniesioną do WSA w Kielcach w dniu 6 lutego 2012 r. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji, M. M. zarzucił temu organowi bezczynność polegającą na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r. dotyczącego wydania zaświadczenia o ściśle określonych okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wydania wskazanych dokumentów dowodowych. Z uwagi na odległy termin wniesienia sprawy skarżący wniósł też o orzeczenie o zarzucanej bezczynność i jako mającej cechy rażącego naruszenia terminów. W uzasadnieniu skargi M. M. wyjaśnił, że na wniesione żądanie wydania zaświadczenia organ udzielił informacji pismem z dnia 19 grudnia 2012 r., które nie spełnia jednak roli zaświadczenia, czy też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, gdyż stanowi wyłącznie polemikę z jego wnioskami i twierdzeniami. W związku z tym skarżący w trybie art. 37 kpa złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, na które organ nadzoru udzielił odpowiedzi postanowieniem z dnia [...], w którym określono, że zażalenie uznano za bezzasadne. W dalszym ciągu skarżący stwierdził, że bezczynny organ wyłącznie pozoruje działania w sprawie wniesionego żądania wydania zaświadczenia oraz że nie zgadza się z twierdzeniem organu, jakoby wydał on zaświadczenie w formie takich dokumentów jak wyciąg z przebiegu służby oraz pisemna odpowiedź. Zaświadczenie bowiem ma się odnosić do żądania strony w pełnym zakresie. W swym wniosku natomiast skarżący wprost zażądał poświadczenia prawdy obiektywnej w zakresie faktycznego zajmowania stanowisk i wykonywania na nich obowiązków służbowych w okresie od 1 stycznia 2007 r. do daty przeniesienia w stan spoczynku. Z materiału dowodowego wprost bowiem wynika, że faktycznie zajmował stanowisko zastępcy dyżurnego KPP na podstawie wydanych rozkazów, gdzie istnieje prawny obowiązek w zakresie powierzenia takiego stanowiska w trybie art. 37 w zw. z art. 45 ust. 3 i 106 ustawy o Policji w drodze decyzji administracyjnej, której do obecnej chwili nie wydano. Tymczasem w wydanym zaświadczeniu organ poświadcza to, co sobie dowolnie zgromadził w aktach osobowych, a okoliczności wynikające z tych akt całkowicie odbiegają od stanu faktycznego i dowodowego z innych materiałów oraz wiedzy, jaką organ dysponuje z urzędu. Sam wyciąg i pismo nie są zaświadczeniem, ale tylko opisem tego, co organ posiada w swoich aktach osobowych i co nie odzwierciedla prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie ze względu na prawomocne osądzenie sprawy. W uzasadnieniu takiego żądania organ wyjaśnił, że kwestia żądanego przez stronę zaświadczenia o przebiegu służby była poruszona przez M. M. w piśmie tożsamej treści złożonym w KPP w dniu 31 maja 2012 r., na które udzielono skarżącemu pisemnej odpowiedzi pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. Na powyższą odpowiedź M. M. złożył skargę do WSA w Kielcach, którą Sąd ten odrzucił postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...]. Fakt ten powoduje w ocenie organu, że skarga w niniejszej sprawie powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że organ nie wydał zaświadczenia zgodnego z jego żądaniem, ponieważ nie wskazał w tym zaświadczeniu, że M. M. pełnił obowiązki Zastępcy Dyżurnego KPP w sposób ciągły od 1 stycznia 2007 r. do 20 lutego 2009 r. Z przesłanych przez organ akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 31 maja 2012 r. M. M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia o przebiegu jego służby w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia zwolnienia ze służby, ze wskazaniem: zajmowanych w tym okresie faktycznych stanowisk służbowych, podstawy faktycznej i prawnej zajmowania danego stanowiska służbowego oraz przysługujących na danym stanowisku uposażenia i dodatków z podaniem grupy zaszeregowania oraz mnożnika kwoty bazowej. We wniosku tym M. M. stwierdził, że w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. posiadał nieprzerwanie powierzone w trybie art. 37 ustawy o Policji obowiązki zastępcy dyżurnego KPP Policji na podstawie pisemnych rozkazów personalnych, a w przerwach między wydanymi rozkazami w dalszym ciągu pełnił te same obowiązki na podstawie ustnego polecenia, co jego zdaniem uzasadnia wydanie zaświadczenia, że obowiązki te pełnione były nieprzerwanie w trybie art. 37 ustawy o Policji, aż do dnia zaprzestania pełnienia służby czynnej. Po uzyskaniu odpowiedzi na ten wniosek w piśmie z dnia 8 czerwca 2012 r., skarżący uznał uzyskaną odpowiedź za niewystarczającą i złożył w dniu 12 czerwca 2012 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji pismo nazwane skargą w przedmiocie niezałatwienia w sposób prawem przewidziany i w terminie z art. 217 § 3 kpa jego podania o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Skarga ta została rozpoznana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji jako zażalenie z art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy przez Komendanta Powiatowego Policji. Postanowieniem z dnia [...] organ wyższego stopnia uznał to zażalenie za bezzasadne. Skargę na to postanowienie skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Sąd ten odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...]. Sąd wyjaśnił przy tym, że rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Dlatego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. W dniu 12 grudnia 2012 r. M. M. ponownie zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia o przebiegu jego służby w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia zwolnienia ze służby, ze wskazaniem: zajmowanych w tym okresie faktycznych stanowisk służbowych, podstawy faktycznej i prawnej zajmowania danego stanowiska służbowego oraz przysługujących na danym stanowisku uposażenia i dodatków z podaniem grupy zaszeregowania oraz mnożnika kwoty bazowej. W uzasadnieniu tego wniosku M. M. wyjaśnił między innymi, że w jego ocenie w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia przeniesienia w stan spoczynku posiadał nieprzerwanie powierzone w trybie art. 37 ustawy o Policji obowiązki zastępcy dyżurnego KPP Policji na podstawie pisemnych rozkazów personalnych, a w przerwach między wydanymi rozkazami w dalszym ciągu pełnił te same obowiązki na podstawie ustnego polecenia, co jego zdaniem uzasadnia wydanie zaświadczenia, że obowiązki te pełnione były nieprzerwanie w trybie art. 37 ustawy o Policji, aż do dnia zaprzestania pełnienia służby czynnej i przeniesienia go w stan spoczynku. W odpowiedzi na ten wniosek Komendant Powiatowy Policji przy piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. przesłał ponownie skarżącemu wyciąg z przebiegu jego służby. W piśmie tym poinformował natomiast, że w okresie służby M. M. w Policji w latach 2007-2008 powierzono mu na mocy rozkazów personalnych pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP w okresach: 1 stycznia – 31 marca 2007 r., 1 kwietnia - 30 czerwca 2007 r., 1 listopada 2007 r. – 30 kwietnia 2008 r. oraz 16 czerwca – 15 października 2008 r. W piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. zaświadczono również, że M. M. wykonywał faktycznie obowiązki na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP w okresach: 1 stycznia – 14 stycznia 2007 r., 27 lutego – 9 maja 2007 r., 1 listopada – 6 grudnia 2007 r., 22 grudnia 2007 r. – 17 marca 2008 r., 8 kwietnia – 15 maja 2008 r., 16 czerwca – 2 lipca 2008 r., 12 lipca – 20 lipca 2008 r. oraz 9 sierpnia – 25 września 2008 r. Organ poinformował też w tym samym piśmie, że pomiędzy wymienionymi okresami faktycznego wykonywania obowiązków na w/w stanowisku, M. M. przebywał: na urlopie wypoczynkowym w okresie 15 stycznia – 26 lutego 2007 r., na leczeniu szpitalnym w okresie 10 maja – 1 lipca 2007 r., na urlopie wypoczynkowym w okresie 16 lipca – 23 lipca 2007 r., na zwolnieniu lekarskim w okresie 22 września – 9 października 2007 r., na urlopie wypoczynkowym w okresie 7 grudnia – 21 grudnia 2007 r. oraz 18 marca – 7 kwietnia 2008 r., na zwolnieniu lekarskim w okresach 16 maja – 4 czerwca 2008 r. i 3 – 11 lipca 2008 r., na urlopie wypoczynkowym w okresie 21 lipca – 8 sierpnia 2008 r. i 26 września – 14 października 2008 r. Następnie w okresie 15 października 2008 r. – 16 stycznia 2009 r. skarżący przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim. Z dniem [...] został zwolniony ze służby. W omawianym piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji wyjaśnił również, że podstawą prawną powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, jest art. 37 ustawy o Policji. Organ poinformował także stronę o wysokościach i podstawie wypłacanego jej uposażenia w latach 2007, 2008 i 2009. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy przez Komendanta Powiatowego Policji w sposób prawem przewidziany i w terminie określonym przepisami kpa, które to zażalenie zawarte było w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r., Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie za bezzasadne. Organ stwierdził w tym postanowieniu miedzy innymi, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji, bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Dlatego nie można drogą zaświadczenia wywoływać skutków kształtujących stosunki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ono na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Według natomiast art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszej sprawy była zarzucana organowi bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, LEX nr 1079721: "Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi"). Samo zaświadczenie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze zwraca się również uwagę, że o ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany posiada zatem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18). Bezczynność w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia może polegać zarówno na niezałatwieniu wniosku w całości, albo w części, jak i na wydaniu zaświadczenia innej treści niż żądała strona. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli więc organ uważa, że wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez stronę nie jest możliwe, ma obowiązek wydać przewidziane w art. 219 kpa postanowienie. Jeśli tego nie czyni, dopuszcza się bezczynności, którą strona może zwalczać przy pomocy skargi do sądu administracyjnego poprzedzonej zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. albo wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/10, LEX nr 578345). Wskazana sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. M. M. we wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprzerwanego pełnienia przez niego obowiązków zastępcy dyżurnego Sekcji Prewencji Komendy Powiatowej Policji w okresie od 1 stycznia 2007 r. do dnia zwolnienia go ze służby w policji. Tak odczytana treść tego wniosku nie została wprawdzie w nim wyraźnie wyartykułowana, ale z jego uzasadnienienia, a zwłaszcza ze sformułowania, że "wnioskujący określa, iż w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia przeniesienia w stan spoczynku posiadał nieprzerwanie powierzone w trybie art. 37 ustawy o Policji obowiązki zastępcy dyżurnego KPP na podstawie pisemnych rozkazów personalnych, a w przerwach pomiędzy wydanymi rozkazami w dalszym ciągu obowiązki te w trybie powołanego przepisu pełnił na zasadzie polecenia ustnego, co uzasadnia wydanie zaświadczenia, że obowiązki te były pełnione nieprzerwanie do dnia przeniesienia w stan spoczynku" wynika, że intencją skarżącego było uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego jego własną ocenę charakteru jego zatrudnienia w KPP. W odpowiedzi na taki wniosek organ sporządził i doręczył M. M. pismo z dnia 19 grudnia 2012 r., w którym poinformował między innymi, w jakich okresach powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP. Z treści tego pisma wynika, że organ nie wydał zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, gdyż nie potwierdził faktu nieprzerwanego pełnienia przez skarżącego obowiązków na w/w stanowisku w okresie od 1 stycznia 2007 r. do dnia zwolnienia go ze służby w policji. Ponadto organ pominął milczeniem szereg okresów objętych wnioskiem strony, nie określając w żaden sposób, co w tym czasie robił skarżący, ani też jaki był wówczas jego status. Chodzi tu o okresy: 2 lipca – 15 lipca 2007 r., 24 lipca – 21 września 2007 r., 10 października – 31 października 2007 r. oraz 5 czerwca – 15 lipca 2008 r. Komendant Powiatowy Policji nie wydał też postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej przez M. M. treści. W ten sposób organ administracji dopuścił się bezczynności, której usunięcie wymagać będzie ponownego rozpatrzenia wniosku strony z dnia 12 grudnia 2012 r. w pominiętej części, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a. Należy jednak przy tym wyraźnie zaznaczyć, że stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu we wskazanym wyżej zakresie w żaden sposób nie odnosi się do sposobu załatwienia wniosku strony. Przedmiotem postępowania w sprawie o bezczynność jest bowiem jedynie stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce i w razie jej potwierdzenia zobowiązanie organu do dokonania czynności, bądź wydania w tym zakresie postanowienia określonego w art. 219 kpa. Sąd nie ocenia natomiast zasadności wniosku strony, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji organu administracji. Należy dodać, że stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Komendant Powiatowy Policji ma więc obowiązek załatwić wniosek strony, w terminie określonym w art. 217 § 3 kpa licząc od dnia doręczenia akt organowi, przy czym termin ten organ będzie obowiązany zachować również w sytuacji, gdy uzna za stosowne wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 219 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r., IV SAB/Wa 18/06, LEX nr 221955). Uwzględniając powyższe rozważania WSA w Kielcach, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpatrzenia wniosku M. M. z dnia 12 grudnia 2012 r. w części dotyczącej żądania wydania zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego obowiązków Zastępcy Dyżurnego Komendy Powiatowej Policji nieprzerwanie w okresie od 1 stycznia 2007 r. do dnia przeniesienia go w stan nieczynny.