II SAB/Ke 7/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy F. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy F. do rozpoznania wniosku J. S. z dnia 22 grudnia 2017r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Wójta Gminy Fałków na rzecz J. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 19 stycznia 2018 r. do Urzędu Gminy w F. wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga J. S. na bezczynność Wójta Gminy F. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 22 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolości, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip"). Na tej podstawie skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku; 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego odpisu wyroku; 3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1500 zł; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie kosztów postępowania; W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 22 grudnia 2017 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy F., za pośrednictwem platformy ePUAP, o udostępnienie: • umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych w zakresie telefonii stacjonarnej, komórkowej oraz dostępu do Internetu (stacjonarnego i mobilnego) zawartych w ramach działalności Urzędu w 2016 i 2017 roku bądź wykonywanych w tym okresie; • rachunków bądź faktur wystawionych na podstawie ww. umów w 2016 i 2017 roku wraz z pełną specyfikacją załączoną przez operatorów do każdej z faktur; • zestawień połączeń za okres 2016 i 2017 roku dotyczących usług świadczonych na podstawie ww. umów, a będących w posiadaniu Urzędu. Wnioskodawca wystąpił o przekazanie ww. informacji w postaci skanów pełnej treści tych dokumentów na adres swojej poczty elektronicznej. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. Następnie przedstawił zasady, na jakich odbywa się udzielanie informacji publicznej na podstawie przepisów udip. Stwierdził, że treść umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych w zakresie telefonii stacjonarnej, komórkowej oraz dostępu do Internetu stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Informacja ta stanowi element umowy cywilnoprawnej zawartej przez organ w związku z realizacją zadań związanych z jego działalnością i odnosi się do sposobu dysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 udip). Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, zatytułowanej "Uwzględnienie skargi na bezczynność", Wójt Gminy F. stwierdził, że stosownie do art. 54 § 3 Ppsa w zw. z art. 21 udip uwzględnia skargę na bezczynność własną w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przesłanego za pośrednictwem ePUAP w dniu 22 grudnia 2017 r. i wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ, nie kwestionując, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a Wójt był zobowiązany do jej udzielenia, wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu, ale nie został przekazany do Wójta, tylko do Skarbnika Gminy, która poleciła podległym jej pracownikom wyselekcjonowanie, skompletowanie i zebranie objętych wnioskiem materiałów. Ponieważ selekcjonowanie i gromadzenie materiałów dotyczyło 2016 i 2017 roku, należało odczekać co najmniej 10 dni po zakończeniu roku 2017 na wpływ faktur za ten rok. Wójt wyjaśnił, że dopiero po wpłynięciu skargi do Sądu dowiedział się o wniosku, ustalił, że zbieranie informacji jest w fazie końcowej, po czym niezwłocznie, tj. 24 stycznia 2018 r. udzielił odpowiedzi na wniosek przekazując żądane materiały w formie wskazanej we wniosku. Ogółem przesłano wnioskodawcy skan 258 kart. Wyselekcjonowanie i przygotowanie żądanych informacji wymagało 30 dni pracy i udziału średnio dwóch pracowników. Organ stwierdził, że wprawdzie pozostawał w bezczynności, ale nie miała ona charakteru rażącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "udip". Ustawa powyższa wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy F. – jako organ władzy publicznej – był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Niewątpliwie koszty usług telekomunikacyjnych w zakresie telefonii stacjonarnej, komórkowej i usług Internetu uiszczane przez Urząd Gminy w F. wskazują sposób wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje Gmina. Mają więc ścisły związek z gospodarowaniem mieniem komunalnym, co oznacza, że posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip. Sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej, co dodatkowo wzmacnia stanowisko, że koszty ponoszone przez Gminę z tytułu umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 udip). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 udip). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał skarżącemu, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 udip, a tym samym powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej dotyczący informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia wpłynął w dniu 22 grudnia 2017 r. Oznacza to, że wynikający z art. 13 udip, termin udostępnienia informacji publicznej upłynął najpóźniej z dniem 4 stycznia 2018 r. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz załączonego do niej wydruku poczty internetowej w zakresie obejmującym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wraz z wymienieniem załączników, informacja w formie i zakresie żądanym przez skarżącą została udostępniona dopiero w dniu 24 stycznia 2018 r., już po wniesieniu skargi do Sądu. Okoliczność, że wniosek został przekazany do Skarbnika Gminy, a nie bezpośrednio do Wójta, a także oczekiwanie na zamknięcie roku 2017, czasochłonność kompletowania, selekcjonowania i skanowania dokumentów nie ma wpływu na ustawowe terminy załatwienia sprawy. W takiej sytuacji organ powinien w trybie art. 13 ust. 2 udip powiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Takiego powiadomienia jednak nie wystosowano, a ustawa nie przewiduje tu żadnych wyjątków. W dniu wniesienia skargi Wójt Gminy F. pozostawał więc w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność ustała przed dniem wydania wyroku przez Sąd. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08). Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 3 października 2017 r. (pkt I wyroku). Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a Ppsa oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 Ppsa, tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i niezwłocznie po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Sąd wziął również pod uwagę, że żądanie skarżącego dotyczyło dokumentów za okres dwóch lat, które należało zgromadzić, wyselekcjonować i zeskanować (w sumie 258 kart). Nie można również pominąć tego, że wniosek wpłynął do organu tuż przed okresem świąteczno-noworocznym. Nie sposób więc uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważącego stosunku do norm prawa. Z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Ppsa. W konsekwencji oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1500 zł (pkt III wyroku). O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa. Na koszty te, w łącznej wysokości 597 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).