II SAB/Ke 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy K. do załatwienia wniosku K. N. z dnia 25 września 2018 r.; II. stwierdza, że Wójt Gminy K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz K. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 października 2018 r. do Urzędu Gminy w K. wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga K. N. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 25 września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip"). Na tej podstawie skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt; 2. orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 25 września 2018 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy K. o udostępnienie informacji dotyczącej termomodernizacji budynków użyteczności publicznej na terenie Gminy K. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku sformułowano 6 pytań: a) kiedy została zawarta umowa z Urzędem Marszałkowskim na dofinasowanie zadania pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej na terenie Gminy K."?; b) kiedy zostało ogłoszone postępowanie na udzielenie zamówienia publicznego na zadanie pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej na terenie Gminy K."?; c) na jakim etapie jest realizacja zadania pn. Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej na terenie Gminy K."?; d) kiedy gotowa była dokumentacja projektowa na ww. zadanie? e) czy zawarcie umowy z Urzędem Marszałkowskim na ww. zadanie otwierało drogę na realizację projektu?; f) czy urząd Marszałkowski mógł blokować działania Urzędu Gminy, mające na celu finalizacje projektu, po dacie zawarcia umowy? Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, ani nie wydał decyzji odmownej. Następnie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące skarżenia bezczynności organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 29 października 2018 r. udzielił skarżącemu kompletnej i rzetelnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na niejasną treść wniosku musiał dokonać szeregu czynności w celu stwierdzenia, czy zawarte we wniosku pytania stanowią informacje publiczną. Dalej organ wskazał, że skarżący nie poprzedził skargi ponagleniem, co oznacza, że nie wyczerpał środków zaskarżenia zgodnie z art. 52 Ppsa. Jego skarga powinna być więc odrzucona jako wniesiona przedwcześnie. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 31 października 2018 r., przesłanym do wnioskodawcy pocztą elektroniczną w dniu 2 listopada 2018 r., organ udzielił odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania wymienione w punktach a-d, natomiast co do pytań zawartych w punktach e-f wyjaśnił, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane, wbrew twierdzeniu organu, poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej "udip", tj. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy Kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie udip, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a w konsekwencji również do bezczynności polegającej na niepodjęciu takich czynności przez organ. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy K. – jako organ władzy publicznej – był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), żądane we wniosku informacje zawarte w punktach a-d stanowiły informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Niewątpliwie kwestie związane z termomodernizacją budynków użyteczności publicznej na terenie gminy, m.in. umowy, informacje dotyczące postępowań na udzielenie zamówień publicznych i związana z nimi dokumentacja posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c udip. W przepisie tym mowa bowiem o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Trafnie natomiast organ uznał, że pytania zawarte w punktach e-f wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 udip. Były to bowiem w istocie pytania o wyjaśnienie podstaw prawnych, względnie motywów, jakimi kierował się Urząd Marszałkowski podejmując określone działania. Informacja publiczna musi zaś odnosić się do sfery faktów. Udostępnienie informacji publicznej nie może służyć wyjaśnianiu przez organ motywów działania, interpretacji prawa bądź oceny jego zastosowania. O ile informacją publiczną może być więc treść określonego dokumentu (np. umowa), o tyle w trybie przepisów omawianej ustawy nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub interpretacji dokumentu. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa. (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 8/11; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2014/12). Udostępnienie informacji publicznej następuje, jak już wskazano, w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 udip). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 udip). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał skarżącemu, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 udip, a tym samym powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego dotyczący informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia wpłynął w dniu 25 września 2018 r. Oznacza to, że wynikający z art. 13 udip, termin udostępnienia informacji publicznej upłynął najpóźniej z dniem 9 października 2018 r. Informacja w formie i zakresie żądanym przez skarżącego, w tym informacja, że niektóre pytania nie dotyczą informacji publicznej, została zaś udostępniona dopiero w dniu 2 listopada 2018 r. (k. 9), już po wniesieniu skargi do Sądu. Okoliczność, że z uwagi na niejasną treść wniosku organ musiał dokonać szeregu czynności w celu stwierdzenia, czy zawarte we wniosku pytania stanowią informację publiczną nie ma wpływu na ustawowe terminy załatwienia sprawy. W takiej sytuacji organ powinien w trybie art. 13 ust. 2 udip powiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Takiego powiadomienia jednak nie wystosowano, a ustawa nie przewiduje tu żadnych wyjątków. W dniu wniesienia skargi Wójt Gminy K. pozostawał więc w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność ustała przed dniem wydania wyroku przez Sąd. W tej sytuacji, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08). Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 września 2018 r. (pkt I wyroku). Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a Ppsa oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 Ppsa, tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i w ciągu 2 tygodni po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Z wyjaśnień organu wynika, że miał on wątpliwości, czy zawarte we wniosku pytania stanowią informację publiczną. Nie sposób więc uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważącego stosunku do norm prawa. Z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Ppsa. W konsekwencji oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny (pkt III wyroku). O kosztach postępowania (pkt IV wyroku), równających się kwocie wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.