II SAB/Ke 83/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. U. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia wniosku E. U. z 4 czerwca 2024 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz E. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 4 czerwca 2024 r. E. U. wskazując, że monitoring gminny jest składnikiem majątku publicznego, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "u.i.d.p.", zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy o udzielenie odpowiedzi na pytania, cyt.: "1) Kto jest odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie monitoringu wizyjnego na terenie Miasta i Gminy B.? 2) Kto jest odpowiedzialny oraz upoważniony do stwierdzania uszkodzeń czy też nieprawidłowości w działaniu gminnego monitoringu wizyjnego? 3) Kto jest odpowiedzialny oraz upoważniony do dokonywania napraw uszkodzeń powstałych w elementach składowych gminnego monitoringu wizyjnego (jeśli jest to pracownik Urzędu Gminy, to czy ma stosowne uprawnienia do dokonywania napraw, jeśli jest to Firma zewnętrza, proszę o udostępnienie kopii umowy z tą firmą)? 4) Czy jest prowadzona jakakolwiek dokumentacja potwierdzająca fakt nieprawidłowego działania bądź też uszkodzenia gminnego monitoringu wizyjnego (proszę o udostępnienie tych danych obejmujących okres 13-25 marca 2024 r.)? 5) Ile osób ma bezpośredni dostęp do gminnego monitoringu wizyjnego (proszę o wskazanie imion i nazwisk pracowników. Proszę o wskazanie w jakich pomieszczeniach urzędu gminy - nr pokoju - w jakich osoby mają techniczne możliwości bezpośredniego przeglądania monitoringu wizyjnego gminy B.)? 6) Czy jest możliwość przeglądania monitoringu wizyjnego poza budynkiem Urzędu Gminy B. np. w domu pracownika. Jeśli tak, proszę o wskazanie, kto z pracowników ma takie możliwości i czy musi mieć do tego specjalny sprzęt, czy wystarczy zwykły komputer czy też może smartfon i odpowiednia aplikacja i dane dostępowe? 7) Czy Komenda Powiatowa Policji w S., w dniach 13-18 marca 2024 r., zwracała się do UMiG B. z wnioskami o zabezpieczenie nagrań z monitoringu wizyjnego? Czy były to od razu oficjalne pisma, czy też może był wcześniej kontakt telefoniczny funkcjonariuszy celem przejrzenia i zabezpieczenia nagrania (dotyczy to nagrań z dat 13-14 marca 2024 r.)? 8) Jeśli była telefoniczna prośba o przejrzenie i zabezpieczenie monitoringu z dat 13-14 marca 2024 r., po zanonimizowaniu proszę o udostępnienie kopii notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika UMiG B. na tę okoliczność. 9) Kiedy Urząd powziął informację o awarii monitoringu, która doprowadziła do uszkodzeniu nagrania z daty 13-14 marca 2024 r.? 10) Jaki czasookres nagrania został uszkodzony w związku z wystąpieniem awarii sieci elektrycznej, o której mowa w pytaniu nr 9 (proszę wskazać datę i godzinę, od której brak jest nagrania oraz datę i godzinę gdzie nagranie już jest dostępne)? 11) Czy uszkodzenie nagrania z dat 13-14 marca 2024 r. dotyczy danych z wszystkich kamer, czy uszkodzeniu uległo tylko nagranie z kamer, które uległy fizycznemu uszkodzeniu? 12) Kto dokonał naprawy uszkodzonych elementów składowych monitoringu wizyjnego, które to uszkodzenie doprowadziło do skasowania zapisu z dat 13-14 marca 2024 r. (proszę wskazać dane podmiotu dokonującego naprawy, oraz poproszę o kopię faktury na usługę naprawy tych elementów)". W odpowiedzi na wniosek udzielonej pismem z 17 czerwca 2024 r. Burmistrz poinformował skarżącą, że informacje, o które wnosi, nie stanowią informacji publicznej. Podniósł, że zgodnie z Konstytucją RP nie każdy przejaw aktywności organów władzy publicznej prowadzi do powstania informacji publicznej, a skoro żądana informacja nie nosi znamion informacji publicznej, organ nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji stosownie do art. 16 u.i.d.p. W piśmie z 20 czerwca 2024 r. E. U. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.i.d.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku z 4 czerwca 2024 r. w zakresie udostępnienia danych związanych z monitoringiem wizyjnym Gminy B., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz stwierdzenie, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że pomimo faktycznej odmowy udostępnienia informacji publicznej nie została wydana decyzja w tym przedmiocie (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p.). Zdaniem skarżącej, nie ma przy tym znaczenia pismo organu z 17 czerwca 2024 r., skoro to działanie nie przybrało wymaganej przez prawo formy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skierowane do skarżącej pismo z 17 czerwca 2024 r. stanowi wypełnienie art. 13 ust. 1 u.i.d.p., a organ nie dopuścił się bezczynności. Burmistrz podkreślił, że monitoring wizyjny i jego funkcjonowanie, jako narzędzie techniczne służące do realizacji celów publicznych, nie stanowi informacji publicznej. Wnioskowanej informacji nie można zakwalifikować także jako informacji o sposobie działania podmiotu (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p.), ponieważ celem działania organu nie jest przetwarzanie danych z zapisów monitoringu wizyjnego oraz świadczenie usług w tej dziedzinie na rzecz innych podmiotów. Na podstawie przesłanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie można także stwierdzić, że skarżąca domaga się informacji o majątku publicznym podmiotu zobowiązanego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.i.d.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., Sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest bowiem organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zasadniczym punktem spornym w niniejszej sprawie było natomiast to, czy żądane przez skarżącą informacje dotyczące monitoringu wizyjnego na terenie Miasta i Gminy B. stanowią informację publiczną, a w konsekwencji, czy Burmistrz był zobowiązany do jej udostępnienia. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko skarżącej, zgodnie z którym żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną. Analiza art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego pojęcie informacji publicznej art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są zatem informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej (zob. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. I OSK 666/17, wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. I OSK 971/18 czy A. Piskorz-Ryń [red.], M. Sakowska-Baryła [red.], "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", opubl. WKP 2023, t. 4 i 6 do art. 1 u.d.i.p.). Nie można zgodzić się z argumentacją organu, że informacje związane z monitoringiem wizyjnym i jego funkcjonowaniem nie stanowią informacji publicznej. Okoliczność, że monitoring jest narzędziem technicznych służącym do realizacji celów publicznych, nie wyłącza co do zasady prawa dostępu do informacji związanych z funkcjonowaniem tego narzędzia, jego finansowaniem i zapisywanymi przez to urządzenie danymi. Takie wyłączenia mogą zawierać przepisy prawa (np. w zakresie ochrony danych osobowych), ale wówczas organ, odmawiając udzielenia takiej informacji, ma obowiązek we właściwej formie wyjaśnić powody tej odmowy, z powołaniem się na obowiązujące prawo. Niewątpliwie organ posługuje się monitoringiem, realizując zadania publiczne. Instalacja monitoringu gminnego jest finansowana (współfinansowana) ze środków publicznych i co do zasady monitoring gminny rejestruje dane związane z funkcjonowaniem miejsc publicznych. Dlatego Sąd w całości podziela stanowisko prezentowane przez skarżącą, zgodnie z którym dane związane z monitoringiem wizyjnym Gminy B. stanowią informację publiczną. Wbrew stanowisku organu informacje dotyczące monitoringu nie są jedynie narzędziem o charakterze technicznym, lecz dotyczą wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym, a jednocześnie stanowią kwestie integralnie powiązane ze sprawami majątkowymi samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 3 lit. a i f, pkt 5 lit. c u.i.d.p.). Skoro zatem wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, wyżej omówionych. Należy jeszcze raz podkreślić, że informacją publiczną jest każda informacja nie tylko wytworzona, ale też odnoszona do władz publicznych. Informację publiczną stanowią dokumenty (dane na nośnikach) bezpośrednio wytworzone przez organ, ale także niepochodzące wprost od organu, ale wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2024 r., sygn. II SAB/Kr 113/24). Co istotne, odpowiadając na wniosek skarżącej, organ nie powołał się na fakt nieposiadania żądanej informacji. Nie twierdził tego również w odpowiedzi na skargę. Należy zatem przyjąć, że organ jest w posiadaniu tych informacji. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 4 czerwca 2024 r., organ zaś nie udostępnił skarżącej żadnej informacji, o którą wnosiła strona. W tej sytuacji o bezczynności organu można mówić od momentu wpływu do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie jest bezskuteczny zarzut bezczynności organu z uwagi na skierowaną do skarżącej pismem z 17 czerwca 2024 r. odpowiedź na powyższy wniosek. Należy zaznaczyć, że okoliczność ta nie mogła zastąpić obowiązku organu do rozpatrzenia wniosku strony - w sposób wynikający z u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że żądana we wniosku z 4 czerwca 2024 r. informacja stanowi informację publiczną, a nie udostępniając jej (bądź nie wydając decyzji odmownej) organ pozostaje w bezczynności, chyba że organ wykaże, że konkretne informacje żądane we wniosku nie są informacją o sprawach publicznych w kontekście powyższych rozważań. Z tego powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ w punkcie I sentencji wyroku do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest wyłącznie naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację, w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ terminowo zareagował na wniosek skarżącej, prezentując określone w piśmie z 17 czerwca 2024 r. stanowisko. Nieudzielenie informacji było zatem wynikiem przyjęcia pewnej argumentacji prawnej, zaprezentowanej następnie w odpowiedzi na skargę, nie zaś wynikiem złej woli czy oczywistego lekceważenia obowiązków. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę w pozostałej części, gdyż nie uwzględnił żądania skargi w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).