II SAB/Ke 92/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2018r. sprawy ze skargi U. Spółki Akcyjnej na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy D. do rozpoznania wniosku U. Spółki Akcyjnej z dnia 3 października 2017r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy D. na rzecz U. Spółki Akcyjnej kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U. S.A. wniosła Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy D. (w skardze: "Wójta Gminy D.") w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 3 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip"). Na tej podstawie skarżąca Spółka wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie kosztów postępowania; W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 3 października 2017 r. Spółka wystąpiła do Burmistrza MiG D., w formie pytania przesłanego pocztą elektroniczną, o udzielenie informacji, jakie programy komputerowe i aplikacje posiada Gmina w swoich zasobach, na których pracują pracownicy Gminy. Organ do dnia wniesienia skargi ww. wniosku nie rozpatrzył. Dalej skarżąca przedstawiła zasady, na jakich odbywa się udzielanie informacji publicznej na podstawie przepisów udip. Podniosła, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip informacja o posiadanych przez gminę programach komputerowych i aplikacjach stanowi informację o majątku gminy, co oznacza, że jest informacją publiczną. Wskazała na otwarty katalog informacji wymienionych w art. 6 udip. Na koniec skarżąca, powołując się na orzecznictwo NSA, podniosła, że cyt. ustawa nie przewiduje żadnych formalnych wymagań co do wniosku, poza jego utrwaleniem w formie pisemnej. Za wniosek pisemny należy zaś uznać również zapytanie pocztą elektroniczną, nawet gdy nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Sam wniosek nie musi zaś zawierać uzasadnienia, ani faktycznego ani prawnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz MiG D., nie kwestionując, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a Burmistrz był zobowiązany do jej udzielenia, wyjaśnił, że wniosek z dnia 3 października 2017 r. został automatycznie uznany przez oprogramowanie antyspamowe za ofertę reklamową i nie został zarejestrowany w książce podawczej Urzędu. Wszelkie informacje objęte wnioskiem zostały przesłane skarżącemu w dniu 5 grudnia 2017 r. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi, względnie umorzenie postępowania. Do odpowiedzi na skargę dołączono odpowiedź na ww. wniosek zawierającą wykaz programów wykorzystywanych w Urzędzie Miasta i Gminy D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "udip". Ustawa powyższa wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz MiG D. – jako organ władzy publicznej – był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Niewątpliwie komercyjne programy komputerowe i aplikacje jako składniki majątku, którymi dysponuje organ władzy publicznej mieszczą się w pojęciu majątku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip, tj. podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 udip). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 udip). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał skarżącej Spółce, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 udip, a tym samym powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej dotyczący informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia wpłynął w dniu 3 października 2017 r. Oznacza to, że wynikający z art. 13 udip, termin udostępnienia informacji publicznej upłynął najpóźniej z dniem 17 października 2017 r. Informacja w formie i zakresie żądanym przez skarżącą została zaś udostępniona dopiero w dniu 5 grudnia 2017 r., już po wniesieniu skargi do Sądu. Okoliczność, że wniosek został przez oprogramowanie antyspamowe uznany za ofertę reklamową nie ma wpływu na ustawowe terminy załatwienia sprawy. Ustawa nie przewiduje tu bowiem żadnych wyjątków. W dniu wniesienia skargi Burmistrz MiG D. pozostawał więc w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność ustała przed dniem wydania wyroku przez Sąd. W tej sytuacji, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08). Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 3 października 2017 r. (pkt I wyroku). Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a Ppsa oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 Ppsa, tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i niezwłocznie po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Sąd nie znalazł więc podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Ppsa. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 Ppsa. Na koszty te, w łącznej wysokości 150 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 50 zł, tj. niższe niż stawka minimalna określona w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 Ppsa, który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i stan bezczynności nie był znaczny. Stwierdzona bezczynność nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Również charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika, związany ze sporządzeniem skargi nie przyczynił się w istotny sposób do wyjaśnienia sprawy. Ponadto, Sądowi z urzędu wiadome jest, że ta sama Spółka, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wywiodła do tut. Sądu, skargi na bezczynność związaną z udostępnianiem informacji publicznej w zakresie używanego w innych urzędach gmin oprogramowania komputerowego, sporządzone wg jednego szablonu. Również w innych sądach administracyjnych w kraju (w Rzeszowie, Warszawie) podejmowane były rozstrzygnięcie ze skarg Spółki na bezczynność organów gmin w tym samym przedmiocie. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika czynności miały – na tle innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki. W ocenie Sądu jednorodzajowość wnoszonych skarg nie uzasadnia korzystania z pomocy fachowego pełnomocnika w każdej sprawie. W konsekwencji, koszty zastępstwa procesowego zasądzono w adekwatnej do tego wysokości, tj. 50 zł.