II SAB/Ke 93/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2018r. sprawy ze skargi U. Spółki Akcyjnej na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku U. Spółki Akcyjnej z dnia 3 października 2017r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz U. Spółki Akcyjnej kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1 grudnia 2017 r. do Urzędu Gminy w Rakowie wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 3 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip"). Na tej podstawie skarżąca Spółka wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ujawnienie informacji wskazanych we wniosku; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 3 października 2017 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Wójta Gminy R. w formie pytania przesłanego pocztą elektroniczną, o udzielenie informacji na temat posiadanego przez gminę oprogramowania. Organ do dnia wniesienia skargi ww. wniosku nie rozpatrzył. Dalej skarżąca przedstawiła zasady, na jakich odbywa się udzielanie informacji publicznej na podstawie przepisów udip. Podniosła, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip informacja o posiadanych przez gminę programach komputerowych i aplikacjach stanowi informację o majątku gminy, co oznacza, że jest informacją publiczną. Wskazała na otwarty katalog informacji wymienionych w art. 6 udip. Na koniec skarżąca, powołując się na orzecznictwo NSA, podniosła, że cyt. ustawa nie przewiduje żadnych formalnych wymagań co do wniosku, poza jego utrwaleniem w formie pisemnej. Za wniosek pisemny należy zaś uznać również zapytanie pocztą elektroniczną, nawet gdy nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Sam wniosek nie musi zaś zawierać uzasadnienia, ani faktycznego ani prawnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania. Nie kwestionując, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a Wójt był zobowiązany do jej udzielenia, wyjaśnił, że na dzień złożenia skargi nie posiadał wiedzy o wniosku spółki o udzielenie informacji publicznej. Natychmiast po powzięciu wiadomości o przedmiocie skargi Wójt zlecił sprawdzenie systemów teleinformatycznych wykorzystywanych do obsługi poczty elektronicznej pod kątem wpływu wniosku, o którym mowa w skardze. Po dokonaniu analizy stwierdzono, że przesyłka zawierająca wniosek po wpłynięciu na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy R. została zakwalifikowana jako spam i przeniesiona do kwarantanny. Prawdopodobną przyczyną takiej reakcji oprogramowania odpowiedzialnego za automatyczną kwalifikację przesyłek elektronicznych może być fakt, że systemy poczty elektronicznej strony skarżącej posiadają błędy w konfiguracji swoich usług elektronicznych. Urząd Gminy R. posiada oprogramowanie, które automatycznie dokonuje wstępnej selekcji mającej na celu oddzielenie spamu, wiadomości zawierających złośliwe oprogramowanie i wiadomości stanowiących korespondencję prywatną w odniesieniu do przesyłek przekazywanych pocztą elektroniczną. Właściciel i zarządzający systemami teleinformatycznymi, w szczególności urząd obsługujący jednostkę samorządu terytorialnego, będący administratorem takich systemów, jest odpowiedzialny za ich bezpieczeństwo i ochronę przed nadużyciami ze strony podmiotów zewnętrznych. Stosowanie obecnie takiego oprogramowania jest obowiązkiem administratora, a nie tylko możliwością. Stanowisko ds. obsługi informatycznej Urzędu Gminy R., będące jednocześnie odpowiedzialne merytorycznie za zakres odpowiedzi żądania ujętego we wniosku o udzielenie informacji publicznej, przywróciło przesyłkę elektroniczną zawierającą przedmiotowy wniosek z kwarantanny do standardowego obiegu poczty elektronicznej oraz spełniając żądanie skarżącego rozpoznało i tego samego dnia przesłało na adres wskazany we wniosku żądane informacje. Na dowód tego organ przedłożył m.in. wydruk z systemu klienta pocztowego organu potwierdzenia przyjęcia przesyłki przez serwer pocztowy wnioskodawcy. Jak dalej podniósł organ, nie działał on umyślnie nie udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego. Bezczynność nie miała zatem miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz była spowodowana przez czynniki od niego niezależne. Ponadto powziąwszy informację o zaistniałej sytuacji tego samego dnia rozpoznał sprawę i udzielił wnioskodawcy odpowiedzi. Powyższe okoliczności zdaniem organu uzasadniają oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie, z uwagi na udzielenie informacji publicznej niezwłocznie po powzięciu informacji na temat skargi) umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "udip". Ustawa powyższa wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy R. – jako organ władzy publicznej – był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. W ocenie Sądu informacja na temat komercyjnych programów komputerowych i aplikacji, którymi dysponuje organ władzy publicznej, jako dotycząca dóbr przedstawiających określoną wartość majątkową, których pozyskanie wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip i jako taka podlega udostępnieniu w trybie powołanej ustawy. Okoliczność ta nie była zresztą przez organ kwestionowana. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 udip). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 udip). W niniejszym przypadku należało przyjąć – uznając wyjaśnienia organu za nieuzasadnione – że wniosek skarżącej dotyczący informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia wpłynął w dniu 3 października 2017 r. Jak się podnosi w orzecznictwie sądów administracyjnych, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., I OSK 2289/15, post. NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; post. NSA z dnia 3 listopada 2015r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Zważywszy na to, że organ powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w niniejszym przypadku wynikający z art. 13 udip termin udostępnienia informacji publicznej upłynął z dniem 17 października 2017r. Informacja w formie i zakresie żądanym przez skarżącą została zaś udostępniona dopiero w dniu 1 grudnia 2017 r., już po wniesieniu skargi do Sądu. W dniu wniesienia skargi Wójt Gminy R. pozostawał więc w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność ustała przed dniem wydania wyroku przez Sąd. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa, podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08). Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 3 października 2017 r. (pkt I wyroku). Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a Ppsa oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 Ppsa, tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i niezwłocznie po wniesieniu skargi organ udostępnił żądaną informację, tłumacząc przy tym w odpowiedzi na skargę swoje zaniechanie. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Sąd nie znalazł więc także podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Ppsa. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 Ppsa. Na koszty te, w łącznej wysokości 150 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 50 zł, tj. niższe niż stawka minimalna określona w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd uznał bowiem, że realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 Ppsa, który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i stan bezczynności nie był znaczny. Stwierdzona bezczynność nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Również charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika, związany ze sporządzeniem skargi nie przyczynił się w istotny sposób do wyjaśnienia sprawy. Ponadto, Sądowi z urzędu wiadome jest, że ta sama skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wywiodła do tut. Sądu, skargi na bezczynność związaną z udostępnianiem informacji publicznej w zakresie używanego w innych urzędach gmin oprogramowania komputerowego, sporządzone wg. jednego szablonu. Również w innych sądach administracyjnych w kraju (w Rzeszowie, Warszawie) podejmowane były rozstrzygnięcie ze skarg Spółki na bezczynność organów gmin w tym samym przedmiocie. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika czynności miały – na tle innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki. W ocenie Sądu jednorodzajowość wnoszonych skarg nie uzasadnia korzystania z pomocy fachowego pełnomocnika w każdej sprawie. W konsekwencji, koszty zastępstwa procesowego zasądzono w adekwatnej do tego wysokości, tj. 50 zł.