II SAB/Ke 98/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 września 2017 r.; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie mała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 21 września 2017r. A. B. skierował do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci rejestru wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w okresie od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia 31 kwietnia 2017r. oraz rejestru wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w okresie od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia 31 kwietnia 2017r. W piśmie z dnia 4 października 2017r. organ – po uznaniu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2006 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., że wnioskowane dane posiadają znamiona informacji publicznej przetworzonej – wezwał A. B. do wykazania szczególnego interesu publicznego w celu powzięcia wnioskowanych danych. W odpowiedzi z dnia 16 października 2017r. wnioskodawca, powołując się na art. 2 ust. 2 u.d.i.p., wskazał na brak podstaw do żądania wykazania, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto strona rozszerzyła zakres wnioskowanych danych na rejestr wydanych decyzji o warunkach zabudowy w okresie od dnia 1 maja 2017r. do dnia 30 września 2017r. oraz decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego za okres od dnia 1 maja 2017r. do dnia 30 września 2017r. W dniu 6 grudnia 2017r. A. B. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, zarzucając organowi przewlekłe i prowadzone niezgodnie z przepisami prawa postępowanie w sprawie udostępnienia ww. informacji publicznej. Mianowicie, strona – pomimo złożenia wniosku w tym przedmiocie w dniu 21 września 2017r. – do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi w żądanym zakresie. Tymczasem dane te są skarżącemu pilnie potrzebne z uwagi na toczące się postępowanie sądowe. Mając na uwadze, że [...] jest stroną tego postępowania sądowego A. B. wskazał na bezprawne wykorzystanie przez niego pozycji Wójta. Zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2017r. tut. Sąd przekazał skargę Wójtowi Gminy [...] z uwagi na treść art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Decyzją z dnia 7 grudnia 2017r. organ, po rozpatrzeniu wniosku A. B. o udostępnienie informacji publicznej w postaci rejestru zawierającego wydane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy za okres od 1 stycznia 2017r. do dnia 30 września 2017r. oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w okresie od 1 stycznia 2017r. do 30 września 2017r., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podkreślono, że A. B. żądał udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, natomiast odmówił wykazania interesu publicznego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano na niewyczerpanie przez stronę trybu z art. 37 K.p.a. oraz brak wykazania interesu publicznego. Na rozprawie sądowej w dniu 7 lutego 2018r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że zaskarżona przez A. B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja odmowna została uchylona do ponownego rozpoznania i na chwilę obecną nie została wydana nowa decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawy wymienione w tym przepisie to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść tym samym trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Natomiast według art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017r. o sygn. II SAB/Op 103/17, LEX nr 2350207). W konsekwencji skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej – z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w u.d.i.p., albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W dniu 21 września 2017r. A. B. skierował do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci rejestru wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w okresie od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia 31 kwietnia 2017r. oraz rejestru wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w okresie od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia 31 kwietnia 2017r. – w formie kserokopii, bądź plików komputerowych. W kolejnym piśmie z dnia 16 października 2017r. strona rozszerzyła zakres wnioskowanych danych na rejestr wydanych decyzji o warunkach zabudowy w okresie od dnia 1 maja 2017r. do dnia 30 września 2017r. oraz decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego za okres od dnia 1 maja 2017r. do dnia 30 września 2017r. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że decyzje administracyjne, których dotyczy złożony wniosek, są wytworzonymi przez organ, do którego skierowano przedmiotowe żądanie, dokumentami urzędowymi o jakich mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – stanowią zatem informację publiczną i podlegają udostępnieniu zarówno co do treści jak i postaci – z zachowaniem ustawowego trybu przewidzianego w u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 2610/15). Powyższe nie wyłącza możliwości wydania decyzji odmownej w przypadkach enumeratywnie przewidzianych przez omawianą ustawę. Zgodnie jednak z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że termin czternastodniowy jest również obowiązujący w przypadku załatwienia wniosku w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Pogląd taki, w całości podzielany przez tut. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 lipca 2017r. o sygn. akt II SAB/Kr 136/17, dostępnym w internetowej bazie orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie organ, uznając, że przedmiotem żądania skarżącego jest informacja przetworzona wezwał skarżącego – w piśmie z dnia 4 października 2017r. – do wskazania istotnego interesu publicznego w celu powzięcia wnioskowanych informacji. Odpowiedź skarżącego, stanowiąca polemikę z przedstawionym stanowiskiem, wpłynęła do organu w dniu 17 października 2017r. i od tej daty biegł 14 – dniowy termin do udostępnienia informacji publicznej, bądź wydania decyzji odmownej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej dopiero w dniu 7 grudnia 2017r. – a zatem w tym samym dniu, kiedy w sposób prawidłowy została wniesiona skarga A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – za pośrednictwem organu, stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. (7 grudnia 2017r.). W tym miejscu podkreślić trzeba, że poza zakresem niniejszej sprawy jest badanie prawidłowości decyzji o odmowie udzielenie informacji publicznej. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej bada jedynie, czy wniosek został rozpoznany w całości. W dacie wydawania wyroku nie miała miejsca bezczynność Wójta w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – wobec wydania ww. decyzji w dniu 7 grudnia 2017r. W tej sytuacji postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. W razie stwierdzenia stanu bezczynności w dacie wniesienia skargi – co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie – przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nakazuje sądowi dokonać oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, zważywszy na niewielkie opóźnienie w wydaniu przez Wójta Gminy [...] rozstrzygnięcia (nieco ponad jeden miesiąc), jak również uprzednią prowadzoną ze stroną korespondencję, uznał że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz A. B. 100 zł, które skarżący zobowiązany był uiścić tytułem wpisu sądowego od skargi.