I SA/Kr 1055/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodnicząca Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 25 marca 2013 r. XXXI/234/13 w sprawie zmiany w uchwale nr XXIX/219/2012 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika do uchwały w punkcie I zawierającego oświadczenie o treści "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Prokurator Rejonowy w Limanowej, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Niedźwiedziu z dnia 25 marca 2013 r. nr XXXI/234/13 w sprawie zmiany w uchwale z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXIX/219/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości – w zakresie w jakim uchwała ta nakładała na składającego deklarację – w pkt I oraz w pouczeniu Załącznika do powyższej uchwały, obowiązek złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Zdaniem Prokuratora, w zaskarżonym zakresie ww. uchwała naruszała przepisy prawa materialnego, a zwłaszcza: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 391) oraz art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. 2011, nr 197, poz.1172). Wskazane przepisy - powołane również jako podstawa prawna wydania kwestionowanej uchwały, nie upoważniały bowiem Rady Gminy do nałożenia na składającego deklarację obowiązku złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności z art. 233 § 1 ustawy - Kodeks Karny. Jeżeli bowiem ustawodawca zamierzał nadać wymaganym oświadczeniom, składnym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadzał wprost w ustawie i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W odpowiedzi Wójt Gminy Niedźwiedź wniósł o umorzenie postępowania. Jego zdaniem Prokurator nie wziął pod uwagę, że uchwałą Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 28 października 2013 r. nr XXXVIII/287/2013 został zmieniony Załącznik do uchwały nr XXIX/219/2012, w ten sposób, że usunięto zapis pkt I dotyczący oświadczenia o odpowiedzialności karnej, a w pouczeniu usunięto oświadczenie składającego deklarację o zapoznaniu się z pouczeniami. Zmiana weszła życie w dniu 1 stycznia 2014 r. Ponadto Rada Gminy Niedźwiedź podejmując w dniu 24 lutego 2015 r. nową uchwałę nr V 29/2015 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowaniem odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, w załączniku zawierającym wzór deklaracji usunęła w pouczeniu - adnotację o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Nowa uchwała weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2015 r. Skoro zatem zakwestionowane zapisy zostały usunięte z inicjatywy organu, postępowanie sądowe winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części było przy tym niezbędne z uwagi na konieczność wyeliminowania wadliwych zapisów ze skutkiem wstecznym. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy, przy czym zgodnie z art. 69 ust. 3 powołanej ustawy do związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie we wzorze deklaracji oraz wzorze informacji oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, nie służyło w żaden sposób prawidłowemu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom, składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem ww. przepisy nie przewidują takiej możliwości. Nawet, gdyby przyjąć, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru deklaracji, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skoro zatem kwestionowany fragment uchwały został podjęty bez podstawy prawnej, to taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. W tej rozpoznawanej Sąd uznał, że nieważność dotyczy tylko części zaskarżonej uchwały, tj. części I Załącznika do zaskarżonej uchwały oraz zawartego w nim pouczenia nakładającego na składającego, deklarację obowiązek składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 Kodeksu karnego. Istotne naruszenie prawa dotyczy w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia oświadczeń, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały. Odnosząc się natomiast do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji o podjęciu przez Radę Gminy w Niedźwiedziu nowej uchwały należy wskazać, że uchylenie czy zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotową jej sądowej kontroli. Jak wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Zmiany uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 720 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku