I SA/Kr 1151/12

Sygn. akt I SA/Kr 1151/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędziowie: WSA Inga Gołowska, WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012r., sprawy ze skargi M.M., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 13 czerwca 2012 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 13 czerwca 2012 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia 24 kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Rozstrzygnięcia te zapadły w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 22 lutego 2012 r. M.M. (skarżąca) wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jej zmarłego męża S.M. W uzasadnieniu wniosku podała, że jest matką samotnie wychowującą dziecko – ucznia szkoły zawodowej i w związku z tym nie jest w stanie spłacić zadłużenia po zmarłym mężu względem ZUS w łącznej kwocie 69.684,45 zł. Skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i korzysta z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Ponadto skarżąca posiada zadłużenie względem Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania. Skarżąca wskazała, iż koszt miesięcznego utrzymania mieszkania wynosi ok. 450 zł, a stan techniczny budynku określiła jako "dramatyczny". Te okoliczności, jak również stale wzrastające potrzeby dorastającego syna sprawiają, że skarżąca – nawet pominąwszy zaległości względem ZUS – nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych swojej rodziny. Postanowieniem z dnia 26 marca 2012 r. umorzono postępowanie w zakresie należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 40.083,79 zł oraz z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 26.633,96 zł. Organ ustalił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia 29 kwietnia 1008 r. stwierdzono, że spadek po zmarłym S. M. nabyli z dobrodziejstwem inwentarza: żona M.M., syn B. M. oraz córka E.K. W ocenie organu, w aktywa spadku są warte 99.130,00 zł, natomiast długi spadkowe 152.939,81 zł. Skarżąca zamieszkuje w odziedziczonej nieruchomości, znajdującej się w złym stanie technicznym. Skarżąca jest bezrobotna, choć w okresie od 27 lutego do 17 kwietnia 2012 r. wykonywała czynności na podstawie umowy zlecenia z wynagrodzeniem w wysokości 850,00 zł miesięcznie. Skarżąca jest objęta wsparciem Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Z kolei w 2011 r. z tytułu świadczeń wypłaconych przez Powiatowy Urząd Pracy w Wieliczce uzyskała 2.294,90 zł. Skarżąca posiada zobowiązania względem banku w wys. 7.711,48 zł, które skierowano na drogę przymusowego dochodzenia, organu podatkowego w kwocie 32 zł, Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania Sp. z o.o. na łączną kwotę 380,70 zł i zakładu energetycznego na kwotę 861,03 zł. Córka skarżącej E. K. przebywa w Wielkiej Brytanii, gdzie okresowo pracuje; jak oświadczyła, nie posiada żadnego majątku ani oszczędności. Syn skarżącej w roku szkolnym 2011/2012 jest uczniem I klasy szkoły zawodowej, a od września 2011 r. jest zatrudniony w celu przygotowania zawodowego w pełnym wymiarze czasu pracy z wynagrodzeniem 117,90 zł netto. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że sytuacja spadkobierców zobowiązanego S.M., odpowiedzialnych za jego zadłużenie, nie wyczerpuje w całości kryteriów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku. W ocenie organu nie wyczerpano przesłanki całkowitej nieściągalności zobowiązania (zadłużenie nie zostało dotąd skierowane na drogę przymusowego dochodzenia) – okoliczność ta przesądza o niemożności umorzenia zaległości za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Ponadto, spadkobiercy zobowiązanego są właścicielami nieruchomości zabudowanej budynkiem gospodarczym, na której Zakład Ubezpieczeń Społecznych może ustanowić hipotekę przymusową lub która może być przedmiotem zabezpieczenia kredytu lub pożyczki przeznaczonej na spłatę zadłużenia. Organ zasygnalizował również, że umorzenie należności z tytułu składek za przedsiębiorcę możliwe jest również w przypadku występowania "ważnego interesu" osoby zobowiązanej, co jednak nie zwalnia ZUS z obowiązku dbałości o interes Skarbu Państwa. Z ustaleń organu wynika, że miesięczny dochód skarżącej i jej syna mieści się w przedziale od 1.250,00 zł do 2.100,00 zł i stanowi wartość zbliżoną do ustalonej wysokości minimum socjalnego, natomiast po spłaceniu zadeklarowanych wydatków z tytułu bieżących opłat rodzinie skarżącej pozostaje ok. 850,00 zł na pokrycie pozostałych wydatków. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika z tego, że choć sytuacja skarżącej jest trudna, to pozwala w pełni na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych. W szczególności, skarżąca nie wykazała, by cierpiała na chorobę uniemożliwiająca jej podjęcie stałej pracy, zaś jej syn od czerwca 2012 r. będzie pełnoletni i zgodnie z art., 91 § 1 k.r.o. o ile osiąga dochody, powinien przyczyniać się do pokrywania kosztów utrzymania rodziny. Kończąc swoje rozważania organ podał również, że posiadanie innych długów poza zadłużeniem względem ZUS nie stanowi przesłanki umorzenia należności publicznoprawnej, gdyż stanowiłoby to nieuprawnione faworyzowanie wierzycieli prywatnych kosztem Skarbu Państwa. Pismem z dnia 8 maja 2012 r. skarżąca wniosła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do twierdzeń ZUS, iż skarżąca nie przedłożyła pełnego materiału dowodowego wskazano, że przeprowadzenie ustaleń faktycznych jest obowiązkiem organu. Skoro organ uznał, że przedłożone dokumenty są niewystarczające, mógł wystosować kolejne wezwanie wskazując na konkretne dokumenty, które mogą być w posiadaniu strony. Pomimo tego, organ ma obowiązek z urzędu wyjaśnić wszelkie okoliczności faktyczne i ustalić aktualną sytuację materialną strony, a nie prognozować jej przyszłej, niepewnej przecież sytuacji, zwłaszcza, że organ nie zbadał możliwości zarobkowych strony. Skarżąca wskazała również, że skoro rodzina skarżącej obecnie utrzymuje się dzięki pomocy społecznej państwa, to dalsze egzekwowanie od niej należności uszczupli i tak znikome, posiadane przez nią środki finansowe, co spowoduje jeszcze pilniejszą konieczność korzystania z pomocy państwa, jest więc niezgodne zarówno z interesem jednostki jak i interesem publicznym. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 czerwca 2012 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 24 kwietnia 2012 r. Organ uznał, że wydana poprzednio decyzja jest prawidłowa i przyjął ustalenia w niej zapadłe jako własne. Organ przypomniał, że ciężar udowodnienia okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie zaległych należności spoczywa na zobowiązanym, natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonuje właściwej oceny i kwalifikacji tych dowodów. W tym kontekście organ powtórzył rozważania prawne i faktyczne przeprowadzone w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r. Organ przypomniał przy tym, że spoczywa na nim obowiązek oceny nie tylko aktualnej sytuacji zobowiązanego, ale także jego perspektyw na przyszłość – prognozowanej sytuacji materialnej. Organ nie zgodził się z poglądami skarżącej w przedmiocie występowania interesu publicznego w umorzeniu jej należności; argumentował, że spłacone należności mają zapewnić obywatelom ochronę emerytalno-rentową w przyszłości i finansować służbę zdrowia. Organ przypomniał, że składki za pracowników w części finansowanej przez płatnika mogą być umorzone wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z czym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiono skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca powtórzyła zarzuty stawiane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 8 maja 2012 r. W odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wypada również wskazać, że właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie w niniejszej sprawie wynika z § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016). Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obiegu prawnym, jednak z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Sąd dostrzegł, że pod wydanymi w sprawie decyzjami merytorycznymi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znajdują się podpisy następujących osób. Pod decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r. widnieje podpis Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów-2 Oddziału ZUS w K. U.J. z adnotacją "z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", a ponadto odciski pieczęci i podpisy: kierownika referatu K. S. oraz referenta A.J.. Z kolei pod decyzją wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy (z dnia 30 listopada 2011 r.) widnieje podpis Dyrektora Oddziału ZUS w K. L.A. z adnotacją "z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", a ponadto odcisk pieczęci i podpisy: naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów-2 U.J. oraz referent prawnej E.W. Powyższe oznacza, że pod obiema decyzjami widnieje podpis U.J.. Ta osoba, działając z upoważnienia Prezesa ZUS podpisała również postanowienie z dnia 26 marca 2012r. umarzające postępowanie w zakresie należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Wobec powyższego należy przypomnieć, iż rozdział 5 działu 1 k.p.a. reguluje kwestie wyłączenia pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu. Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu wymienione zostały w art. 24 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga wprawdzie uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, ale nie chodzi tu o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie okoliczności wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności. Powyższa przyczyna wyłączenia pracownika jest zatem określona szeroko, bowiem umożliwia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie istnienia wątpliwości, niekoniecznie uzasadnionych, co do jego bezstronności. Także Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd doktryny, że powodem wyłączenia pracownika mogą być także wątpliwości interpretacyjne w związku ze stosowaniem art. 24 § 1 k.p.a. (komentarz do art. 24 k.p.a. – A.W., System Informacji Lex 26/2010). To, że dany pracownik wydał decyzję w I instancji, może stanowić samodzielną podstawę z art. 24 § 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż oznacza samo przez się, że wskutek wydania decyzji dotychczasowej wątpliwa może być jego bezstronność w uczestniczeniu przy wydaniu decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 431/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r., sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005/3A/20). Uregulowane w art. 24 i art. 25 k.p.a. przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu lub sam organ oraz eliminowanie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Zeszyty Naukowe Sadownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak. m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska. A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005. wyd. 11. s. 221; tak również: J. Borkowski /w;/ B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005. s. 183). Należy bowiem pamiętać, że pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Pogląd ten znajduje również, potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133: uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06. ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Stanowisko to w pełni podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, orzekając, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka organu z postępowania, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem wykonując dyspozycję z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika, który wydał decyzję w pierwszej instancji, obowiązany jest wyłączyć go od udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenia tej sprawy, gdyż okoliczność ta mogłaby wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. W kontrolowanym postępowaniu doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brała udział ta sama pracownica organu, która podpisała decyzję wydaną pierwotnie, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Sam bowiem podpis pod decyzją wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji. To zaś oznacza, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest kwalifikowaną wadą formalną, która uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję ZUS z dnia 13 czerwca 2012 r. Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien w sposób prawidłowy ustalić skład osobowy pracowników, którzy wezmą udział w ponownym rozpoznaniu wniosku M.M. (zarówno w wydaniu decyzji administracyjnej jak i we wszystkich czynnościach związanych z rozpoznaniem sprawy). W szczególności, organ winien zapewnić, by w stosunku do żadnej z tych osób nie zachodziły przesłanki wyłączenia od rozpoznania sprawy, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.