I SA/Kr 1183/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.), Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Inga Gołowska, Protokolant: st.sekretarz Iwona Sadowska-Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 27 listopada 2013 r. Nr XXXVI/333/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości w części dotyczącej rubryki C poz.10 i 19 deklaracji - zobowiązanie do podania numeru telefonu składającego deklarację oraz rubryki D deklaracji – zobowiązanie do wymienienia z imienia i nazwiska wszystkich osób zamieszkujących na terenie danej nieruchomości - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części - Prokurator Rejonowy w Nowym Targu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Czarny Dunajec nr XXXVI/333/2013 z dnia 27 listopada 2013 r w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości w części C deklaracji dotyczącej obowiązku podania numeru telefonu składającego deklarację oraz części D - zobowiązania do wymienia z imienia i nazwiska wszystkich osób zamieszkujących na terenie danej nieruchomości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., póz. 594 ze zm.), oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., póz. 391 ze zm.), a także art. 23 ust 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że wymóg podania zakwestionowanych danych stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oraz narusza art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Dane te nie są bowiem niezbędne do prawidłowego naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Do tego celu wystarczające jest podanie jedynie liczby osób zamieszkujących dana nieruchomość. Są to przy tym dane osobowe. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zgodzono się, że kwestionowane dane stanowią dane osobowe. Zarzucono jednak, że ich podanie jest niezbędne dla prawidłowego zidentyfikowania przedmiotu opłaty i jej naliczenia. Podanie imion i nazwisk osób zamieszkujących na danej posesji pozwala na zidentyfikowanie gospodarstwa domowego, co z uwagi na przyjęta metodę obliczania opłaty ma kluczowe znaczenie dla ustalenia jej wysokości.Gospodarstwo domowe nie jest abstrakcyjna liczbą, lecz grupa konkretnych ludzi, a co za tym idzie imiona i nazwiska członków gospodarstwa domowego definiują przedmiot deklaracji. Podkreślono przy tym, że Urząd Gminy nie dysponuje żadnymi danymi pozwalającymi na określenie samodzielnie. Które osoby zamieszkujące na danej nieruchomości tworzą gospodarstwo domowe, bowiem zależy to od wzajemnych relacji między tymi osobami. Nie wszystkie osoby zamieszkujące na danej nieruchomości muszą bowiem tworzyć gospodarstwo domowe. W tym sensie brak możliwości żądania danych osobowych - imion i nazwiska - uniemożliwia określenie, za które konkretnie osoby tworzące gospodarstwo domowe ponoszona jest opłata w przypadku gdy na nieruchomości zamieszkuje więcej osób niż podano w deklaracji. Natomiast numer telefonu jest elementem danych kontaktowych, ułatwiającym i przyśpieszającym kontakt z osobą składającą deklarację. Ponadto brak tej informacji nie skutkował niczym negatywnym dla osoby składającej deklarację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z p. zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Dokonując analizy zaskarżonej uchwały należy także pamiętać, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Gminy Lipniki przyjęła ją na podstawie art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt l SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). Podkreślenia przy tym wymaga, że wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07, opublikowane: www.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Wprowadzenie w części C deklaracji obowiązku podania numeru telefonu nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Informacje te stanowią bowiem dane osobowe w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych gdyż te pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Słusznie zatem Prokurator stwierdził, że nie ma obowiązku ich podawania gdyż dla zidentyfikowania osoby składającej deklarację wystarczające jest podanie jej mienia i nazwiska oraz numeru PESEL. Zasadna jest także skarga w zakresie obowiązku podania imienia i nazwiska osób zamieszkujących nieruchomość. Ani bowiem przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do zobowiązania osoby składającej deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami przedstawienia takich informacji. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że podanie danych dotyczących personaliów mieszkańców poszczególnych nieruchomości wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Należy przy tym zauważyć, że także w obecnym brzmieniu art. 6m u.c.p.g. ustalonym przez 1 pkt 16 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015, poz. 87) nie wskazuje się takich danych za niezbędne dla ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Zatem w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały aktu nie miały prawa żądania ww. danych. Informacja taka jest bowiem zbędna w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak również nie jest potrzebna dla prawidłowego obliczenia tej opłaty. Nieuzasadniona jest przy tym przedstawiona przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca rozbieżności pomiędzy członkami gospodarstwa domowego, a osobami mieszkającymi na danej nieruchomości. Dla wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości nie jest bowiem konieczne wymaganie w każdym przypadku podawania imion i nazwisk osób zamieszkujących dana nieruchomość. Kwestie te mogą być natomiast wyjaśniane w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych w indywidualnych sprawach. Jak wskazano powyżej kwestionowane fragmenty uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, a zatem taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa Gest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Istotne naruszenie prawa dotyczy w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia oświadczeń, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.