I SA/Kr 1208/09

Sygn. akt I SA/Kr 1208/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 października 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009r., sprawy ze skargi F. C., na decyzję Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z dnia 23 czerwca 2009 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności głównej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, I. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie umorzenia należności głównej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w takiej samej części. Pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. F. C. zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie należności głównej oraz odsetek powstałych w wyniku nie wywiązywania się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników, któremu podlegała w okresie od 1 stycznia 1983 do 31 marca 2004 r. We wniosku F. C. podniosła, iż problemy finansowe jej rodziny zaczęły się od przewlekłej choroby jej męża – same wydatki na lekarstwa przekraczały czasem wysokość jego emerytury. Powodowało to ciągłe zadłużanie się u rodziny i znajomych, zaś po śmierci małżonka zmuszona była wziąć pożyczkę, żeby spłacić zadłużenie. Do wniosku załączyła umowę pożyczki z dnia 13 stycznia 2005 r. ze Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową na kwotę 5.500 zł (spłata rozłożona na okres 2 lat, koszt pożyczki to 1.019,98 zł). Ponadto wnioskodawczyni wyjaśniła, iż pobiera po mężu 80% jego świadczenia emerytalnego, które było najpierw pomniejszane przez dwa lata poprzez raty pożyczki, a później w drodze egzekucji komorniczej z tytułu zaległości składkowych wobec KRUS. Obecnie pozostaje jej 582 zł miesięcznie na utrzymanie, opłatę rachunków i zakup lekarstw. Na koniec zaś oświadczyła, iż od 2004 r. przysługuje jej świadczenie z ZUS, wobec czego nie ma zamiaru domagać się ani renty ani emerytury z KRUS. W toku postępowania przed Prezesem KRUS ustalono, że F. C. była wielokrotnie informowana o jej rosnącym zadłużeniu, którego całkowita kwota na dzień złożenia poprzedniego wniosku o umorzenie zaległości składkowych, tj. na dzień 21 stycznia 2008 r., wyniosła 11.942,41 zł. W sprawie F. C. zapadła wtedy decyzja z dnia 18 lutego 2008 r., Nr[...], którą umorzono zobowiązanej całą sumę odsetek na dzień 21 stycznia 2008 r. w kwocie 6.827 zł, odmawiając jednocześnie umorzenia należności głównej. W dniu 28 kwietnia 2009 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni przeprowadzono wizytację, podczas której ustalono, iż F. C. zamieszkuje obecnie wraz z córką i zięciem (pracującymi poza rolnictwem) w parterowym, drewnianym domu, który znajduje się w złym stanie technicznym, a składa się z pokoju, kuchni i prowizorycznej łazienki. Budynki gospodarcze jak stajnia i stodoła również pozostają w złym stanie. Na nieruchomości budowany jest dom, którego inwestorami są córka oraz zięć F.C. Wizytacja w ocenie organu potwierdziła zatem trudną sytuację finansową całej rodziny. Ponadto organ KRUS ustalił, iż zobowiązana pobiera rentę rodzinną z ZUS w kwocie 582,42 zł miesięcznie począwszy od stycznia 2004 r., zatem jej konto w KRUS jest nieczynne. Jej zaległości składkowe wobec KRUS objęte są postępowaniem egzekucyjnym – część kwot udało się wyegzekwować. W tym stanie faktycznym decyzją z dnia 18 maja 2009 r., nr [...]Prezes KRUS umorzył F. C. całość powstałych od lutego 2008 r. odsetek za zwłokę w kwocie 624 zł, równocześnie odmawiając umorzenia należności głównej. Organ powołał się na treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 z późn. zm.), który zobowiązuje go do uwzględnienia nie tylko ważnego interesu zobowiązanego, możliwości płatniczych wnioskodawcy, ale również stanu finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego. Ustalono, iż kwota zadłużenia wyniosła 4.259,27 zł i dotyczyła okresu od II kwartału 1999 r. do I kwartału 2004 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż ani we wniosku o umorzenie ani w toku wizytacji nie przedstawiono żadnych okoliczności bądź zdarzeń losowych (podtopienie, susza, przymrozki, pomór inwentarza żywego itp.), które by wystąpiły w okresie podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, a miałyby wpływ na pogorszenie sytuacji finansowej gospodarstwa rolnego i brak możliwości opłacania składek. Składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy F. C. podniosła, iż na kondycję finansową gospodarstwa miała wpływ choroba męża, który nie był w stanie pracować w polu, co zmuszało rodzinę do płacenia obcym osobom za wykonywanie większości prac polowych. W jej ocenie była to okoliczność, która jako zdarzenie losowe miała bezpośredni wpływ na pogorszenie się kondycji finansowej gospodarstwa rolnego – i to okoliczność poważniejsza, niż przykładowo wymienione w decyzji jednorazowe zdarzenia w rodzaju utraty inwentarza czy strat w zbiorach. Decyzją z dnia 23 czerwca 2009 r., nr [...]Prezes KRUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 18 maja 2009 r. Odnośnie stanu faktycznego jeszcze raz podkreślono, iż zobowiązana podlegała w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 31 marca 2004 r. ubezpieczeniu społecznemu rolników, będąc współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 1ha przeliczeniowego. W tym okresie nie była bowiem objęta żadnym innym ubezpieczeniem ani nie nabyła prawa do świadczeń emerytalno - rentowych. Dopiero otrzymawszy rentę rodzinną po zmarłym współmałżonku przestała podlegać obowiązkowi ubezpieczenia w KRUS. W odpowiedzi na zarzuty Prezes KRUS wyjaśnił, iż zobowiązana podnosząc, że choroba jej męża miała wpływ na kondycję gospodarstwa, gdyż musiała do prac polowych wynajmować pracowników, nie ma racji. Z akt sprawy wynika bowiem, że W. C. nigdy nie był rolnikiem i nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wskazano też, iż ustalona w toku postępowania trudna sytuacja finansowa F. C. oraz choroba jej męża i ponoszone w związku z nią koszty, były brane pod uwagę przy podejmowaniu poprzednich decyzji w sprawie jej zadłużenia. Organ stwierdził zatem, iż biorąc powyższe pod uwagę, jak również stan funduszów KRUS, nie jest możliwe umorzenie należności składkowych. Ponadto powołano się na fakt, iż w toku postępowania zobowiązana nie przedstawiła żadnych okoliczności dotyczących zdarzeń losowych, które by mogły mieć wpływ na pogorszenie kondycji finansowej gospodarstwa. W skardze na powyższą decyzję w części odmawiającej F. C. umorzenia należności głównej, skarżąca podniosła zarzuty dotyczące kwestii niezasadnego jej zdaniem objęcia ją ubezpieczeniem społecznym rolników. Wyjaśniła, iż wraz z mężem posiadała jedynie 0,89 ha gruntu, więc nieprawidłowo uznano, iż była samodzielnym właścicielem gospodarstwa o powierzchni przekraczającej 1 ha przeliczeniowy. Ponadto skarżąca oświadczyła, iż przez cały ten okres była ubezpieczona przez męża, jako członek rodziny, posiadała legitymację ubezpieczeniową ZUS i korzystała z bezpłatnych świadczeń lekarskich. Tymczasem KRUS zaczął egzekwować od niej zaległe - zdaniem organu składki - zanim w ogóle ustalono, czy miała obowiązek je płacić. Skarżąca streściła ponadto dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie umorzenia, przyznając, iż umorzono jej dwukrotnie odsetki od należności głównej. Podtrzymała okoliczność, iż choroba męża miała wpływ na sytuację finansową rodziny. Ponadto jeszcze raz podkreśliła, iż nigdy nie chciała być ubezpieczona w KRUS, pobiera po zmarłym mężu rentę od ZUS, a KRUS nigdy nie ponosił w związku z jej osobą jakichkolwiek kosztów. W tych okolicznościach za najbardziej ludzkie rozwiązanie uznaje pozytywne rozpatrzenie jej prośby i umorzenie w całości naliczonych zaległości. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zwrócono też uwagę na fakt, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności składkowych są decyzjami uznaniowymi, co oznacza, iż prawo pozostawia organowi wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy, zaś sama instytucja umorzenia jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winny uzasadniać nadzwyczajne okoliczności, które w sprawie nie wystąpiły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należny zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016). Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Ponadto należy zaznaczyć, iż w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd związany jest granicami sprawy, ale nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie jest zobowiązany do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Mając powyższe na uwadze trzeba zaznaczyć, że przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, której podstawę materialnoprawną stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem Prezes Kasy (lub upoważniony przez niego pracownik Kasy), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Przy czym zgodnie z art. 6 pkt 13b za należności z tytułu składek na ubezpieczenie uznaje się nie tylko składki, ale i należne od nich odsetki oraz koszty upomnienia. Z treści przytoczonego art. 41a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie należności składkowych został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany zatem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania, jak również przepisy prawa materialnego w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego. W pierwszym rzędzie należny zauważyć, że organ dokonał błędnej wykładni art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, albowiem nie zindywidualizował sytuacji skarżącej w aspekcie istnienia jej ważnego interesu i sytuacji majątkowej a z drugiej strony stanu finansów funduszów. Skoncentrował się bowiem na okolicznościach, które nie stanowią ustawowych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek. Okoliczności w jakich powstały zaległości składkowe oraz przyczyny, dla których wnioskodawca nie opłacił należności składkowych w terminie nie są istotne z punktu widzenia art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o umorzenie należności z tytułu składek organ ma obowiązek badania czy za umorzeniem przemawia ważny interes strony oraz jakie są możliwości płatnicze wnioskodawcy. Ponadto organ przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia winien wyważyć pomiędzy ważnym interesem zobowiązanego oraz stanem finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego. W niniejszej sprawie organ całkowicie pominął przesłanki ustawowe nakazując skarżącej udowodnienie okoliczności lub zdarzeń losowych typu podtopienie, susza, przymrozki, pomór inwentarza żywego itp., które by wystąpiły w okresie podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, a miałyby wpływ na pogorszenie sytuacji finansowej gospodarstwa rolnego i brak możliwości opłacania składek. Skupiono zatem uwagę na zdarzeniach z przeszłości oraz na badaniu przyczyn, dla których skarżąca nie płaciła w terminie wymaganych składek, zaś całkowicie pominięto wskazane wyżej ustawowe przesłanki ważnego interesu wnioskującej, jej sytuacji majątkowej oraz stanu finansów funduszów. Organ przeprowadził wprawdzie w toku postępowania wywiad środowiskowy (wizytację), z którego wynikało, że sytuacja majątkowa skarżącej jest trudna, ale ustalenie tej kwestii znalazło marginalne odzwierciedlenie w uzasadnieniach obydwu decyzji Prezesa KRUS i nie legło u podstaw tychże rozstrzygnięć. Stwierdzono jedynie, że ustalona w toku postępowania trudna sytuacja finansowa F. C. oraz choroba jej męża i ponoszone w związku z tą chorobą koszty, były brane pod uwagę przy podejmowaniu poprzednich decyzji w sprawie zadłużenia skarżącej. Tymczasem właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszył przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Jak podnosi się w literaturze "z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy" (Komentarz do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Oczywiście, zasada ta nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98). Jednakże organ prowadzący postępowanie w przedmiocie umorzenia należności składkowych powinien wezwać stronę do przedstawienia stosownych dowodów na potwierdzenie zasadności wniosku. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, mimo że na niej spoczywa ciężar dowodowy, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (por.: wyroki NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96, LEX nr 33414 oraz z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt III SA 2792/97, LEX nr 44742). Jest to zatem sytuacja szczególnego rodzaju i należy stronę o tych ewentualnych konsekwencjach poinformować. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że obowiązkiem Prezesa KRUS było przede wszystkim dokładne wyjaśnienie i zbadanie sytuacji materialnej i życiowej, w tym zdrowotnej skarżącej. Dla ustalenia możliwości płatniczych skarżącej konieczne było nie tylko wskazanie wysokości osiąganych przez nią przychodów, które – jak ustalono w postępowaniu - plasują się na niezwykle niskim poziomie, ale również ustalenie wysokości wszystkich wydatków i obciążeń jej domowego budżetu oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji zobowiązanej. W tym celu należało nie tylko przeprowadzić wizytację w domu skarżącej (która przecież wykazała, że F. C. żyje w bardzo trudnych i skromnych warunkach), ale nadto wezwać skarżącą o podanie i udokumentowanie wyżej wskazanych okoliczności z pouczeniem o konsekwencjach nie wskazania żądanych informacji. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ winien je ocenić i zanalizować w kontekście przesłanek ważnego interesu skarżącej i stanu funduszów KRUS, która to ocena powinna zostać zawarta w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych. W tym zatem kierunku winno pójść postępowanie organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jedynie na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że podnoszone w skardze okoliczności niezasadnego w ocenie skarżącej objęcia jej obowiązkiem zapłaty składek na ubezpieczenie w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie może stanowić przedmiotu kontroli tut. Sądu, gdyż z akt sprawy wynika, że spór ten został rozstrzygnięty na korzyść KRUS w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzec jak w sentencji. Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję w części odmawiającej umorzenia należności głównej, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. Sąd zaniechał orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżąca występowała w sprawie osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika, a z mocy art. 239 pkt 1lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolniona była z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych.