I SA/Kr 1237/12

| Sygn. akt I SA/Kr 1237/12 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 marca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r., sprawy ze skargi M. L. i M. L., na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z dnia 11 czerwca 2012 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 8 maja 2012 r. znak [...] II. uchyla decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 21 marca 2012 r. znak [...]. M.L. złożył wniosek o umorzenie składek na ubezpieczenie wypadkowe i macierzyńskie oraz składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Organ rentowy nie uwzględnił niniejszego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę M.L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 17 marca 2011r. nr [...] wyrokiem z dnia 23 listopada 2011r. sygn. akt I SA/Kr 695/11uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Sąd wskazał na wiele nieprawidłowości, których dopuścił się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wyrok jest prawomocny. Organ po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 21 lutego 2012r. znak [...] odmówił M.L. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników kwocie 52 zł (ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie) w pozostałym zakresie pozostawił wniosek bez rozpoznania. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 21 marca 2012r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. M. i M. L. wnieśli skargę na powyższą decyzję. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia 8 maja 2012r. działając na podstawie art. 59 ust 3 w związku z art. 36 i art. 52 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r. nr 50, poz. 291 ze zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił decyzję z dnia 21 marca 2012r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji powodem jej uchylenia był fakt, iż zarówno decyzję z dnia 21 lutego 2012r., jak i decyzję z dnia 21 marca 2012r. wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podpisał z upoważnienia Prezesa KRUS T.J. Skoro przywołane decyzje podpisała ta sama osoba to decyzja z dnia 21 marca 2012r. jest dotknięta istotną wadą prawną. Kolejną decyzją z dnia 11 czerwca 2012r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzje z dnia 21 lutego 2012r. Organ uznał, iż nie istnieją przesłanki do umorzenia wnioskowanej należności. Na tę decyzję M. i M. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, kwestionując zasadność decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, lecz z innych względów, niż w niej przywołane. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016). Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Ponadto należy zaznaczyć, iż w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd związany jest granicami sprawy, ale nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie jest zobowiązany do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: wyrok NSA z dnia 11 października 2005r., sygn. akt: FSK 2326/04). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia 11 czerwca 2012r. oraz decyzji z dnia 8 maja 2012r. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd orzekający stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia 8 maja 2012r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dodatkowo Sąd uznał, iż także zaskarżoną decyzję z dnia 21 marca 2012r. należy wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę prawną niniejszego orzeczenia stanowi także art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z jego treścią Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bez wątpienia, że przepis ten ma zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi - podstawą do jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, ale także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2012r. sygn. akt I FSK 1678/11). Przesłanką zastosowania art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonej decyzji, ale także w aktach lub czynnościach ją poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012r. sygn. akt II GSK 134/11). I Przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami pozwala na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one w granicach stosunku administracyjnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym mogą być więc objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Rz 1199/11). Decyzja organu z dnia 8 maja 2012r. wydana została w wyniku wniesienia skargi przez M. i M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z dnia 21 marca 2012r. Decyzja z dnia 8 maja 2012r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie tego przepisu organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei z art. 54 § 2 tej ustawy wynika, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem zaskarżenia, ma trzydzieści dni na udzielenie odpowiedzi na skargę oraz przesłanie jej sądowi wraz z aktami. Organ, po wniesieniu przez skarżących skargi do WSA w Krakowie na decyzję z dnia 21 marca 2012r. nie przekazał skargi wraz z aktami do sądu administracyjnego, lecz wydał nową decyzję z dnia 8 maja 2012r., którą uchylił decyzję, na którą została wniesiona skarga, tj. decyzję z dnia 21 marca 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Cytowany przepis art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje instytucje tzw. autokontroli. Treść przytoczonych przepisów wskazuje po pierwsze, że organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2, a więc przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu, którego to obowiązku Prezes KRUS nie wykonał, po drugie zaś, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., III SA 1804/02, ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9, wskazał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Stanowisko to zachowało pełną aktualność na tle komentowanego przepisu. W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 811/10, LEX nr 1081915, w uzasadnieniu którego stwierdził, że warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków. O ile organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę, bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. Z kolei WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1115/10, LEX nr 952613 wyraził stanowisko, że zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. To oczekiwanie strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy. Organ wydając decyzję z dnia 8 maja 2012r. naruszył prawo i to w sposób rażący, bowiem po pierwsze nie uwzględnił skargi w całości, po wtóre, jak wynika z uzasadnienia w ogóle takiego zamiaru nie miał, chciał jedynie naprawić swój błąd związany z podpisaniem decyzji przez pracownika organu, który orzekał w decyzji poprzedzającej. Działanie organu wypaczyło sens regulacji zawartej w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydana w następstwie autokontroli decyzja z dnia 11 czerwca 2012r. mogła, z uwagi na wyżej wskazaną konstrukcję przepisów o autokontroli, jedynie w całości uwzględnić żądanie strony, a więc organ miał obowiązek umorzenia odsetek od zaległości składkowych. Tymczasem decyzją tą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania wnioskowanej ulgi. W związku z wyeliminowaniem decyzji z dnia 8 maja 2012r. oraz z dnia 11 czerwca 2012r. do końcowego załatwienia skargi pozostała jeszcze decyzja z dnia 21 marca 2012r. Tu należy podkreślić, iż już w wyroku przywołanym na wstępie niniejszego uzasadnienia, a to wyroku z dnia 23 listopada 2011r. sygn. akt I SA/Kr 695/11 Sąd wskazał na nieprawidłowości związane z orzekaniem przez tego samego pracownika organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Także przy wydawaniu decyzji z dnia 21 marca 2012r. brał udział pracownik, który uprzednio orzekał o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Zatem Sąd ponownie przypomina organowi, iż decyzja z dnia 21 marca 2012r. narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, jednakże wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Tymczasem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w sprawach dotyczących umorzenia należności składkowych w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, wyrok WSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2749/07 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2005, s. 222). W wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko sformułowane w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, stwierdzające, iż w przypadku postępowania wszczętego na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyrażone w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej. Przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć w pierwszym rzędzie wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, który orzekał uprzednio. Sytuacja, w której pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Co istotne na gruncie niniejszej sprawy, przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd zauważył, że Kierownik Placówki Terenowej KRUS T. J., który podpisał decyzję z dnia 21 marca 2012r. brał istotny udział w postępowaniu również na wcześniejszym etapie. Analiza akt prowadzi do wniosku, że osoba ta podpisała decyzję z dnia 21 lutego 2012r. Skoro zatem osoba ta wpłynęła na wynik rozstrzygnięcia, jej udział w dalszym postępowaniu toczącym się w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – był niedopuszczalny i sprzeczny z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nieprawidłowość tę dostrzegł sam organ, ale niedopuszczalna była próba jej naprawienia w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względów wskazanych wyżej. Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, należało w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji z dnia 8 maja 2012r. oraz decyzji z dnia 8 maja 2012r. Dodatkowo Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzję z dnia 21 marca 2012r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zaniechał orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżący występowali w sprawie osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika, a z mocy art. 239 pkt 1lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolnieni byli z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych.