I SA/Kr 1322/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Stanisław Grzeszek WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 16 lipca 2020 r. Zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją z 7 października 2020 r., nr: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 16 lipca 2020 r., nr: [...] o odmowie K. S. ("skarżący") prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 6 kwietnia 2020 r. do ZUS wpłynął wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Po jego rozpatrzeniu wydana została decyzja z 16 lipca 2020 r., nr: [...] odmawiająca skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było niezłożenie do 30 czerwca 2020 r. prawidłowych dokumentów rozliczeniowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. K. S. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku postępowania drugoinstancyjnego ustalono, że prawidłowe dokumenty rozliczeniowe za marzec, kwiecień i maj 2020 r. zostały złożone 27 lipca 2020 r. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za dane miesiące nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek był zwolniony z obowiązku ich składania. W 2019 roku skarżący korzystał z tzw. "małego ZUS" co oznaczało, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne uzależniona była od przychodu (kod 05 90 xx). Możliwość korzystania z tego typu ubezpieczenia w 2020 roku uzależniona była od złożenia za styczeń i luty 2020 roku deklaracji ZUS DRA cz. II w komplecie rozliczeniowym ze "zwykłą" deklaracją ZUS DRA. Konieczność złożenia kompletu dokumentów za luty 2020 r. wynikała z faktu, że od lutego w "małym ZUS plus" zmienił się sposób obliczania składek. Od wymienionego miesiąca kwota składek zależy od dochodu, a nie jak wcześniej od przychodu. W związku z powyższym przedsiębiorcy, którzy już od stycznia 2020 r. korzystali z "małego ZUS" i chcieli kontynuować korzystanie z ulgi według nowych zasad byli zobligowani do dwukrotnego złożenia dokumentów rozliczeniowych z informacjami potrzebnymi do wyliczenia nowych składek G - najpierw w lutym (za styczeń), następnie w marcu (za luty). Dopełnienie tego obowiązku pozwalało na korzystanie od kolejnego miesiąca tj. od marca 2020 r. z możliwości zwolnienia z comiesięcznego składania dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA na podstawie art. 47 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2020 r., poz. 266, dalej "u.s.u.s."). Powyższe obowiązki zostały częściowo dopełnione tj. w styczniu płatnik złożył komplet dokumentów za styczeń 2020 r., natomiast w lutym 2020 r. wyłącznie deklarację ZUS DRA za luty 2020 r. Nie przedłożył wymaganej deklaracji ZUS DRA cz. II. Spowodowało to utworzenie przez system za miesiące od marca 2020 r. do maja 2020 r. przypisu składek. Na skutek opisanych okoliczności konieczne stało się utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji z 16 lipca 2020 r., znak [...], odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. K. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniósł, że zaskarżona decyzja ZUS w istotny sposób narusza jego budżet domowy. W obecnej sytuacji osiąga minimalne zarobki. Zamówienia na usługi skarżącego są bardzo ograniczone. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzecenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podstawą odrzucenia skargi miał być fakt, iż złożona ona została po upływie ustawowego terminu 30 dni od daty doręczenia zaskarżonej decyszji, przy czy organ przyjął, iż K. S. zaswkarża decyzję wydaną w pierwszej instancji w dniu 16 lipca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżący zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Na wstępie zauważyć należy, iż nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi gdyż jak wynika z treści pierwszego zdania – którego sporządzający odpowiedź na skargę prawdopodobnie w ogóle nie przeczytał – K. S. zaskarżył nie decyzję z dnia 16 lipca 2020r. ale decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia 16 lipca 2020r.. ta decyzja natomiast została doręczona skarżącemu w dniu 9 października 2020r. a skargę od niej złożył w dniu 26 października 2020r. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Ta sama ocena dotyczy decyzji wydanej w pierwszej instancji, która w zasadzie w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID stanowił, iż za marzec, kwiecień i maj 2020r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zatem warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321, dalej "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno, w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Dodać należy, że poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Należało o tym wspomnieć, ponieważ o uchyleniu zaskarżonych decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. Sąd stwierdza zatem, że uzasadnienie utrzymanej w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala więc na przyjęcie, że w toku prowadzonego postępowania organ podjął jakiekolwiek czynności, celem wyjaśnienia sprawy. Organ przedwcześnie przesądził zatem o odmowie przyznania zwolnienia we wnioskowanym przez skarżącego zakresie a rozstrzygając sprawę w drugiej instancji organ takie działanie bezpodstawnie zakceptował. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w opisanym powyżej postępowaniu organu dostrzegł więc istotne naruszenie norm postępowania, przewidzianych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII 665/20; dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło jednak przede wszystkim do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Uchybienie to zaistniało na poziomie obydwu instancji. Wskazać bowiem należy, że w następstwie złożenia przez skarżącego w dniu 6 kwietnia 2020r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące od marca do maja 2020r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Mając świadomość obciążenia organu ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania, Sąd stwierdził jednak naruszenie tego przepisu w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio wpłynął na pozbawienie skarżącego prawa, które niewątpliwie uzyskałby on w sytuacji, gdyby organ stosował się do dyrektyw płynących z art. 9 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy organ nie podjął żadnych udokumentowanych działań, aby poinformować skarżącego o ciążących na nim obowiązkach a w każdym razie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wykonanie takich czynności. Wręcz przeciwnie skarżący twierdzi, że został poinformowany o obowiązku złożenia pełnej deklaracji rozliczeniowej tylko za pierwszy miesiąc roku 2020, co też uczynił. Twierdzi, że nie był świadomy dalszych obowiązków w spornym zakresie. W konsekwencji doszło do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Warunki, które skarżący w ocenie organu powinien był spełnić aby uzyskać przedmiotowe zwolnienie, zostały przedstawione dopiero w decyzji drugoinstancyjnej. Pytanie dlaczego, mając na uwadze treść analizowanego przepisu k.p.a., informacji takiej skarżący nie uzyskał po złożeniu wniosku z dnia 6 kwietnia 2020r., czas na uczynienie zadość obowiązkom, które dostrzegał organ był aż do 30 czerwca 2020r. Podkreślenia zatem wymaga, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącego. Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania. Konkludując, ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję, zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy na podstawie materiału dowodowego zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia z obowiązku opłacania składek we wnioskowanym przez skarżącego zakresie a w szczególności czy sposób procedowania nad wnioskiem z 6 kwietnia 2020r. był prawidłowy czy też spowodował wydanie niekorzystnej dla wnioskodawcy decyzji, na skutek zaniechania informacyjnego organu. Strona postępowania może bowiem ponosić konsekwencje niedopełnienia przez siebie obowiązków tylko w sytuacji gdy jest tych obowiązków świadoma co oznacza, iż wynikają one z jasno brzmiących przepisów prawa, zrozumiałych dla prowadzącego działalność przedsiębiorcy. Nie zaś gdy obowiązek ten (choć prawnie uzasadniony) jest wynikiem kompilacji kilku przepisów i ich interpretacji czynionej na poziomie organu a zatem przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę, której trudno wymagać od przeciętnego płatnika składek ZUS. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje