I SA/Kr 1371/12

|Sygn. akt I SA/Kr 1371/12 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 kwietnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.), WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r., sprawy ze skargi M.O., w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2011 r., sygn.akt, I SA/Kr 817/11, - wymierza Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywnę za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2011 r. sygn.akt I SA/Kr 817/11 w kwocie 1.000 zł ( jeden tysiąc złotych). Decyzją z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M.O. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Natomiast co do składek na ubezpieczenie społeczne pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz w części finansowanej przez ubezpieczonych postępowanie umorzono. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku skargi, wniesionej przez M.O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 września 2011r., sygn. akt I SA/Kr 817/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że sposób przeprowadzenia postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w szczególności sposób oceny zgromadzonego materiału dowodowego uniemożliwił pełną kontrolę prawidłowości zaskarżonych decyzji, a także naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego w stopniu, które mogły wpłynąć na wynik sprawy. Sąd podzielił zarzuty skargi, w której skarżąca podnosiła, że organ ograniczył się jedynie do podstawy prawnej wskazanej we wniosku o umorzenie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien był więc wziąć to pod uwagę rozważając przesłanki umorzenia z art.28 ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powodów formalnych sąd uchylił również decyzję pierwszoinstancyjną z uwagi na formalne umorzenie postępowania w części dotyczącej składek pracowniczych opłacanych przez skarżącą bez merytorycznego orzekania w przedmiocie rozpatrywania istnienia lub braku istnienia przesłanek umorzenia tych zaległości. Uznał, że gdyby bowiem rozważono przesłanki z art.28 ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozstrzygniecie organu byłoby merytoryczne (np. odmowa umorzenia), a nie formalne (umorzenie postępowania). Sąd jednocześnie podzielił ocenę organów, że co do zasady umorzenie składek z tytułu działalności gospodarczej opłacanych indywidualnie przez płatnika może nastąpić zarówno z powodu całkowitej nieściągalności, jak i z przyczyn określonych w §3 rozporządzenia stanowiącego; umorzenie składek opłacanych przez płatnika za pracowników może nastąpić wyłącznie w oparciu o ww. art. 28 ust.2 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, natomiast przepisy ustawy wyłączają w ogóle możliwość umorzenia zaległości z tytułu składek za pracowników sfinansowanych przez tych pracowników tzn. potrąconych z ich wynagrodzeń. Sąd wytknął też, że powtórnie rozpoznający sprawę organ ograniczył się jedynie do wymienienia nowych dokumentów złożonych w sprawie; nie rozważył jednak wynikających z nich nowych okoliczności. Zdaniem sądu, taki sposób wybiórczej oceny zgromadzonych dowodów w sprawie naruszył zasady wynikające z art.80 k.p.a. Zgodnie ze wskazaniami sądu, w ponownym postępowaniu organ był obowiązany przeanalizować aktualną sytuację osobistą i majątkową skarżącej, ustalić ilość osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, ocenić ich faktyczne możliwości uzyskiwania dochodów, a nadto wyjaśni rozbieżności związane z faktem z jednej strony posiadania mieszkania w zasobach spółdzielni mieszkaniowej oraz najprawdopodobniej faktycznego zamieszkiwania w domu jednorodzinnym opalanym węglem. Powyższe ustalenia będą miały wpływ na ocenę okoliczności z art.28 ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ww. §3 rozporządzenia. Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 23 stycznia 2012r. W dniu 28 maja 2012r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...], odmawiając M.O. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za prowadzącego działalność. M.O. wniosła w dniu 27 lipca 2012r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się wymierzenia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywny za niewykonanie wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Kr 817/11. Skarżąca podniosła, że Zakład po otrzymaniu opisanego wyroku prowadził postępowanie od dnia 20 stycznia 2012r. Zastrzegła, że wszystkie wymagane dokumenty przedstawiała w wyznaczonym przez organ terminie. Zarzuciła, że nadużywano art. 36 § 1 k.p.a., ponieważ jego zastosowanie winno być wyjątkiem, a w niniejszej sprawie stało się regułą. Również w postępowaniu odwoławczym, gdzie nieprzekraczalny termin załatwienia sprawy wynosi miesiąc, organ wydłużył go o sześć tygodni. Skarżąca zaznaczyła, że decyzja z dnia 28 maja 2012r. została wysłana na inny adres, niż podawała w toku postępowania, a fakt jej wydania nie był jej znany w chwili składania wezwania do organu o wykonanie przedmiotowego wyroku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. Wskazał, że skarżąca wzywała go do wykonania wyroku już po wydaniu decyzji z dnia 28 maja 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M.P.2013.89), wynagrodzenie to wyniosło 3521,67 zł. Wyjaśnić trzeba, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. I OSK 2109/11, Lex Omega nr 1109582). Stan bezczynności w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w art. 35 k.p.a., nie rozpoznaje sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2029/11, Lex Omega nr 1152127). W przypadku wyroku uchylającego akt organu terminy określone w art. 35 k.p.a. zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2012r., sygn. akt II SA/Gl 28/12, Lex Omega nr 1166202). Zgodnie z ogólną zasadą, wyartykułowaną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nadto z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie przy tym powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. nakazuje, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej zawiadomił strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Należy jednak zastrzec w tym miejscu, że samo zastosowanie art. 36 § 1 k.p.a. i zawiadomienie strony o kolejnym terminie załatwienia sprawy nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku dotrzymania terminów, wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., nie wyklucza zatem stwierdzenia przewlekłości postępowania, bezczynności bądź niewykonania wyroku sądu wskutek braku załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie trzeba po pierwsze stwierdzić, że w chwili, gdy skarżąca M.O. kierowała do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pierwsze wezwanie do wykonania wyroku sygn. akt I SA/Kr 817/11, decyzja tegoż organu z dnia 28 maja 2012r. nie była jej skutecznie doręczona. Wezwanie do wykonania wyroku zostało złożone do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 11 czerwca 2012r. Tymczasem decyzja z dnia 28 maja 2012r. została ekspediowana pod adres skarżącej: [...] i tam odebrana przez matkę skarżącej w dniu 1 czerwca 2012r. Doręczenie to nie może być jednak uznane za skuteczne. Skarżąca w czasie postępowania, poprzedzającego wydanie tej decyzji, od dłuższego czasu konsekwentnie podawała inny adres zamieszkania. W piśmie z dnia 23 marca 2012r., zawiadamiającym o wypowiedzeniu dotychczasowego pełnomocnictwa, podała adres: [...], wskazując że tam zamieszkuje i wnosząc o doręczanie korespondencji wyłącznie pod tym adresem. Ten sam adres był podany w piśmie skarżącej z dnia 27 marca 2012r. Również organ administracji części korespondencji kierował na ten właśnie adres (zawiadomienie z dnia 23 kwietnia 2012r.). Wobec ekspediowania decyzji z dnia 28 maja 2012r. na adres niewłaściwy, zwrotne potwierdzenie odbioru do niej doręczone nie może być uznane za dowód doręczenia rozstrzygnięcia skarżącej z datą 1 czerwca 2012r. Jedynym zatem dowodem, potwierdzającym datę otrzymania tej decyzji przez M.O. jest jej własne oświadczenie, zawarte w skardze, zgodnie z którym miała odebrać decyzję "na dwa dni przed upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Skoro wniosek taki skarżąca złożyła w dniu 15 czerwca 2012r., nasuwa się konkluzja, że termin, o którym wspomniała w cytowanym fragmencie skargi, liczyła od dnia 1 czerwca 2012r., tj. od momentu odebrania decyzji przez jej matkę, ale pod nieprawidłowym adresem. Wobec tego za datę rzeczywistego doręczenia decyzji skarżącej należy przyjąć – mając na uwadze treść jej oświadczenia – dzień 13 czerwca 2012r. Podkreślić przy tym należy, że gdyby nie oświadczenie M.O. co do daty, w której decyzja do niej dotarła, należałoby rozważać, czy w ogóle decyzja została jej doręczona. Pierwsze wezwanie do wykonania przez organ wyroku skarżąca wystosowała zatem w momencie, gdy decyzja z dnia 28 maja 2012r. nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Wynika to z treści art. 110 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Ponadto zauważyć należy, że załatwieniem sprawy administracyjnej jest wydanie decyzji. W niniejszej sprawie została co prawda wydana decyzja, ale M.O. zaskarżyła ją wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem sprawa umorzenia należności nie została załatwiona w sposób ostateczny, ponieważ walor ostateczności posiadają jedynie takie decyzje administracyjne, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu nie było zatem w niniejszej sprawie przeszkód formalnych, które uniemożliwiałyby rozpoznanie skargi na niewykonanie wyroku z dnia 21 września 2011r., sygn. akt I SA/Kr 817/11 i ocenę, czy organ administracji publicznej uczynił zadość wymogom 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Postępowanie po przedmiotowym wyroku przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych rozpoczęło się w dniu 23 stycznia 2012r., w dacie otrzymania akt sprawy. Nawet przy założeniu, że niniejsza sprawa mogłaby zostać zaliczona do szczególnie skomplikowanych, organ winien był zakończyć postępowanie i wydać decyzję w terminie dwumiesięcznym, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., zatem najpóźniej w dniu 23 marca 2012r. Akta sprawy potwierdzają, że do dnia 20 marca 2012r. gromadzone były dokumenty, w tym tego właśnie dnia sporządzone zostało sprawozdanie z wizji lokalnej. Również w dniu 20 marca 2012r. sporządzone zostało zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomienie o prawie do wglądu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań w terminie 7 dni. Skarżąca potwierdziła odbiór zawiadomienia tego samego dnia, składając jednocześnie oświadczenie, że zapoznała się z całością materiału dowodowego, nie wnosi żadnych zastrzeżeń oraz nie składa żadnych nowych żądań. Faktem jest, że wbrew temu oświadczeniu M.O. złożyła w dniu 23 marca 2012r. z dodatkowymi wyjaśnieniami oraz dokumentami, z których część mogła być organowi nieznana, kolejne zaś pismo złożyła w dniu 27 marca 2012r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadomieniem z dnia 29 marca 2012r. poinformował skarżącą, że postępowanie zostanie zakończone wydaniem decyzji do dnia 20 kwietnia 2012r. Zawiadomienie to skierowane zostało zresztą na nieprawidłowy adres. Po tym zawiadomieniu w aktach sprawy brak jakichkolwiek nowych dokumentów albo pism, które mogłyby świadczyć o prowadzeniu dalszego postępowania wyjaśniającego przez organ. Kolejnym dokumentem w aktach sprawy jest zawiadomienie z dnia 23 kwietnia 2012r., w którym organ poinformował skarżącą (wysyłając tym razem korespondencję na adres prawidłowy), że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 29 czerwca 2012r. Po tej dacie do akt sprawy dołączono jedynie "analizę finansową osób fizycznych", która stanowi zestawienie danych, wynikających z innych dokumentów wcześniej już zgromadzonych. W dniu 28 maja 2012r. wydana została decyzja, której skuteczne doręczenie skarżącej nastąpiło w dniu 13 czerwca 2012r. Z powyższego wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych najpóźniej w dniu 27 marca 2012r. (biorąc pod uwagę dodatkowe wyjaśnienia skarżącej i złożone przez nią dokumenty) dysponował kompletnym materiałem sprawy, który należało przeanalizować, ustalić stan faktyczny, zastosować właściwe przepisy prawa i wydać decyzję administracyjną. Tymczasem od tego dnia aż po datę wydania decyzji (dwa miesiące później) Zakład nie podjął w zasadzie żadnych czynności, które miałyby zmierzać w stronę wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Doszło zatem do niczym nie uzasadnionej przewlekłości postępowania, co oznacza, że zarzuty skargi są zasadne. W dniu 15 czerwca 2012r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ wniosek taki stanowi swoisty środek zaskarżenia, postępowanie wywołane jego wniesieniem należy uznać za postępowanie odwoławcze. Organ miał zatem obowiązek wydać decyzję w terminie, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., tj. w ciągu jednego miesiąca. Tymczasem do dnia 15 czerwca 2012r. nie została wydana ani decyzja, ani żaden inny akt administracyjny; skarżącą poinformowano jedynie o tym, że postępowanie zostanie zakończone w dniu 31 sierpnia 2012r. We wskazanym dniu Zakład wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie. Rację ma zatem skarżąca twierdząc, że organ administracji publicznej nie wykonał wyroku z dnia 21 września 2011r., sygn. akt I SA/Kr 817/11, naruszając terminy załatwienia sprawy, wynikające z przepisów k.p.a. Zatem zasadne było żądanie wymierzenia organowi grzywny. Ustalając jej wysokość, Sąd uwzględnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję w pierwszej instancji, aczkolwiek z przekroczeniem ustawowych terminów. W postępowaniu, prowadzonym wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, również został wydany akt administracyjny, chociaż i w tym wypadku terminy załatwienia sprawy nie zostały dotrzymane. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a.