I SA/Kr 1457/09

Sygn. akt I SA/Kr 1457/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 maja 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r., sprawy ze skargi L. S., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 19 sierpnia 2009 r. Nr [...], w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 100, 00 zł (sto złotych). Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 19 sierpnia 2009r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98,poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 ust.2 ustawy z dnia 09 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2008r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 15 czerwca 2009r. w której odmówiono przyznania L.S. z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 14 kwietnia 2008r. L.S. złożył wniosek do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dotyczący przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (OB) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008. Podczas kontroli wniosku stwierdzono nieprawidłowości dotyczące powierzchni zadeklarowanej do płatności na działkach ewidencyjnych nr 213,65/1, 59,67/2, 65/2. Obszar zadeklarowany nie zgadzał się z obszarem zadeklarowanym w ramach poszczególnych działek rolnych zajmujących powierzchnię działek ewidencyjnych. Ponadto w przypadku działki ewidencyjnej nr 213 obszar zadeklarowany do płatności był większy od możliwego do zadeklarowania na podstawie danych zawartych odnośnie powyższej działki w Ewidencji Gruntów i Budynków. W związku z powyższym organ skierował do wnioskodawcy wezwanie do złożenia wyjaśnień i wnioskodawca złożył w dniu 25 sierpnia 2008r. korektę wniosku. W dniu 25 sierpnia 2008r. przeprowadzono kontrolę gospodarstwa wnioskodawcy ( na działkach położonych w woj. małopolskim) a w dniu 22 września 2008r. skontrolowano działki położone w woj. podkarpackim. W wyniku kontroli stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej do przedmiotowej płatności wobec powierzchni faktycznie do nich uprawianej. Dotyczyło to obszaru zadeklarowanego jako działki rolne A (stwierdzono 0,37 ha),B( 0,53 ha) i C(0,47 ha). Ponadto w przypadku działki rolnej B stwierdzono brak przestrzegania minimalnych norm(dobrej kultury rolnej), polegający na braku terminowego wykoszenia okrywy roślinnej. Opierając się na wynikach kontroli, organ I instancji Kierownik Biura Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 15 czerwca 2009r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności na rok 2008 /oraz nałożył sankcje wieloletnie/. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L.S. poddając w wątpliwość wyniki kontroli na miejscu oraz związane z tym błędnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Zarzucił również niekompetencję kontrolerów, zbyt długi czas prowadzenia kontroli oraz zaniechanie wezwania wnioskodawcy do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Ustosunkowując się do treści wniesionego odwołania, organ II instancji podniósł, iż czynności kontrolne mogą być przeprowadzone pod nieobecność rolnika zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w zw z art. 25 ust.1 rozporządzenia nr 796/2004. Wnioskodawca L. S. zgłosił do płatności z tytułu ONW powierzchnię 1,02 ha a w wyniku weryfikacji wniosku w oparciu o wynik kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia ta wynosi 0,37 ha a tym samym różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym wyniosła 175,68% co skutkowało odmową przyznania płatności ONW i nałożeniem sankcji wieloletnich. Co do zarzutu wadliwie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że po dokonaniu analizy raportu z kontroli nie stwierdzono uchybień a nadto podkreślono, że wnioskodawca w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił jednoznacznych dowodów na poparcie swoich racji i nie przedstawił dowodów podważających prawidłowość ustaleń kontroli na miejscu. Wnioskodawca był nadto zobowiązany do podania prawidłowych informacji w składanym formularzu wniosku co potwierdził własnoręcznym podpisem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na ostateczną w toku instancji decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, złożył L.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008 zgodnie ze złożonym wnioskiem w dniu 14 kwietnia 2008r. W uzasadnieniu skargi zarzucił nierzetelność przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie i brak możliwości udowodnienia stanu rzeczywistego z powodu opóźnień w dostarczeniu dokumentacji pokontrolnej, niechęć do ponownej kontroli na miejscu i nieprzyjmowanie argumentów skarżącego i brak odpowiedzi na Jego pisma. Zarzucił nadto brak kompetencji kontrolerów , którymi mieli być studenci geodezji. Dodatkowo w piśmie z dnia 21 października 2009r. skarżący podniósł , że zainwestował 12.000, 00 zł na poprawę warunków gospodarowania i powtórzył zarzuty sformułowane w skardze. W piśmie z dnia 12 listopada 2009r. przedłożył pismo Prezesa ARiMR T. K. z dnia 09 listopada 2009r. skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w którym stwierdzono naruszenie procedur kontroli a to procesowania zastrzeżeń do raportu z kontroli z naruszeniem ,,niezwłocznego" powiadomienia kontrolowanego o wynikach. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm. dalej- p.p.s.a.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia. W sprawie niniejszej warto na wstępie wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Skarga jest zasadna. Wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (vide wyrok NSA z dnia 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, LEX nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Jak stanowi bowiem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (vide np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83, w którym stwierdzono, że: "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)"). Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96). Taki stan rzeczy zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych (k.13, str. 4 raportu z protokołu kontroli) a to adnotacji w powyższych aktach, załączniki graficzne zostały zagubione. Organy nie odtworzyły zagubionych dokumentów ani też nie przeprowadziły żadnych innych czynności, które mogłyby ,,naprawić" zaistniały stan rzeczy w szczególności poprzez powtórzenie czynności. W ocenie Sądu, skoro zagubiono dokumenty w trakcie kontroli na miejscu to zgodnie z ogólną zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określoną w art. 7 k.p.a., organ nie powinien był wydawać decyzji w oparciu o niekompletną dokumentację zważywszy, iż wiedział o tym i miał tego pełną świadomość o czym świadczą przedmiotowe adnotacje w raportach kontroli. Jeżeli zaś w ocenie organu okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie (w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście art. 107 k.p.a) to winna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ zupełnie pominął fakt niekompletności dokumentacji w treści sporządzonego uzasadnienia. Zdaniem Sądu działanie organu należy uznać za wadliwe. Reasumując należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7 i art. 77§1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a. a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.