I SA/Kr 1460/12

|Sygn. akt I SA/Kr 1460/12 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 listopada 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Urszula Zięba, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r., sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie (sprostowano oznaczenie strony skarżącej), na uchwałę Rady Gminy Limanowa, z dnia 9 maja 2012 r. Nr XIV/92/2012, w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na obszarze Gminy Limanowa, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem. Uchwałą nr XIV/92/2012 Rady Gminy Limanowa z dnia 9 maja 2012 r. ustalono wysokość i zasady udzielania dotacji celowych dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na obszarze Gminy Limanowa. W § 1 i § 2 ustalono wysokość dotacji celowej na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego w wieku do lat 3, zamieszkałe na obszarze Gminy Limanowa. W § 4 ust. 2 dziecko faktycznie uczęszczające do żłobka lub klubu dziecięcego zdefiniowano jako dziecko, które w danym miesiącu korzystało z opieki placówki przez minimum połowę przypadających w danym miesiącu dni roboczych. W § 6 ust. 1 postanowiono, że dotacja celowa na każde dziecko w wieku do lat 3 objęte opieką przez żłobek lub klub dziecięcy przeznaczona jest wyłącznie na pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem zajęć opiekuńczo – wychowawczo - edukacyjnych i dotyczy dzieci faktycznie uczęszczających do żłobka lub klubu dziecięcego do ukończenia przez nie 3 roku życia. W ust. 2 stwierdzono z kolei, że dotacji celowej udziela się pod warunkiem zapewnienia przez podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy opieki nad każdym dzieckiem w wieku do lat 3 w formie żłobka w minimalnym wymiarze 8 godzin dziennie, a w formie klubu dziecięcego w minimalnym wymiarze 5 godzin dziennie. Uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r. nr KI-412/146/12 postanowiono wnieść skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Stwierdzono bowiem, że zapisy § 1, § 2, § 4 i § 6 wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Uzasadniając zarzuty względem § 6 uchwały stwierdzono, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech (Dz. U. nr 45 poz. 235 z późn. zm.), podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy z art. 8 ust. 1 ustawy mogą otrzymać z budżetu gminy dotację celową na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym. W dyspozycji zaś art. 60 ust. 2 cyt. ustawy zawarto upoważnienie dla rady gminy do podejmowania w tym względzie uchwały określającej wysokość i zasady ustalania dotacji celowej. Mając zaś na względzie zamknięty katalog dotacji celowych, określony w art. 127 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157 poz.1240 z późn. zm.) uznać należy, że dotacja, o której mowa w art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wyczerpuje znamiona właściwe dla dotacji celowych na finansowanie lub dofinansowanie ustawowo określonych zadań, w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o finansach publicznych. Skoro zatem przedmiotowa dotacja celowa ma być przeznaczona na opiekę w żłobku lub klubie dziecięcym, to rzeczą rady gminy jest wskazanie rodzajów zadań, na które dotacja ta będzie przeznaczona, mieszczących się w ogólnym pojęciu sprawowania opieki nad dziećmi, w rozumieniu art. 10 tej ustawy. Zdaniem Kolegium przedmiotowa dotacja nie może być przeznaczona na sfinansowanie jakichkolwiek wydatków z tytułu prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego ale tylko tych wydatków, które zostały skonkretyzowane w uchwale gminy. Przeznaczeniem dotacji celowej nie może być dofinansowanie do kosztów całości ogólnie rozumianej działalności żłobka lub klubu dziecięcego, gdyż to czyniłoby z niej dotację podmiotową, która zgodnie z art. 131 ustawy o finansach publicznych jest przeznaczana na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu. O podmiotowym charakterze dotacji ustanowionej przedmiotową uchwałą świadczy również treść wniosku o dotację, który zgodnie z § 5 ust. 3 i 4 i załącznika nr 1 nie przewiduje, aby beneficjent wnioskował o pokrycie z dotacji wydatków na konkretne zadanie. Przesądzono w ten sposób, że beneficjent otrzymywałby de facto dotację w związku z faktem prowadzenia obowiązkowej działalności z art. 10 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w stosunku do pewnej ilości dzieci prowadzonego żłobka lub klubu dziecięcego. Zdaniem Kolegium rada gminy wykroczyła, wbrew art. 94 Konstytucji, poza upoważnienie zawarte w ustawie, gdyż ustanowiła dotację w istocie podmiotową, podczas, gdy miała upoważnienie do ustanawiania wyłącznie dotacji celowych. Drugą wadą jest naruszenie wynikającego z art. 60 ust. 2 w zw. z ust. 1 cyt. ustawy uprawnienia gminy do ustanawiania dotacji na każde dziecko objęte opieką. Zapisami § 1, § 2 i § 4 pkt 1 przedmiotowej uchwały wyłączono możliwość otrzymania dotacji przez żłobek lub klub dziecięcy, jeśli uczęszczają do niego dzieci spoza gminy Limanowa. Zdaniem Kolegium w istotny sposób ograniczono przez to konstrukcję dotacji, która uruchamiana uchwałą rady gminy powinna być odpowiednio naliczana na każde dziecko objęte opieką na terenie Gminy Limanowa, bez względu na miejsce zamieszkania dziecka. Uchwała koliduje w tym zakresie również z zawartą w art. 32 Konstytucji zasadą równości wobec prawa i niedyskryminacji. Następnie zauważono, że dotacja celowa zgodnie z treścią uchwały dotyczy dzieci faktycznie uczęszczających do żłobka lub klubu dziecięcego, które w § 4 pkt 2 zdefiniowano jako dzieci, które w danym miesiącu korzystały z opieki placówki przez minimum połowę przypadających w danym miesiącu dni roboczych. Stwierdzono, że choć dotacja ma charakter fakultatywny, to brak jest podstaw do stosowania powyższego ograniczenia. Zdaniem Kolegium sformułowanie art. 60 ust. 1 cyt. ustawy każe wiązać dotację z samym faktem objęcia dziecka opieką, bez względu na liczbę dni, którą dane dziecko spędza w placówce. Z tych samych względów zakwestionowano wyrażone w § 6 ust. 2 przedmiotowej uchwały uzależnienie możliwości uzyskania dotacji od liczby godzin opieki, świadczonej przez daną placówkę. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 cyt. ustawy otrzymanie dotacji nie jest uwarunkowane ilością godzin, w których sprawowana jest opieka nad dziećmi. Ponadto zauważono, że wymagania godzinowe odbiegają od postanowień art. 12 cyt. ustawy, zgodnie z którym żłobek ma zapewnić opiekę przez 10 godzin, zaś klub dziecięcy do 5 godzin. W wykonaniu powyższej uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie złożyła skargę na uchwałę nr XIV/92/2012 Rady Gminy Limanowa z dnia 9 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, z uwagi na naruszenie art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, art. 126, art. 127, art. 131 i art. 218 ustawy o finansach publicznych oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu przedstawiono w skrócie uzasadnienie zarzutów i wyjaśniono, że konieczność wystąpienia ze skargą wiąże się z upływem 30 dniowego terminu, w którym Kolegium mogło samodzielnie podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze unieważniające badany akt. Rada Gminy Limanowa wniosła w odpowiedzi o oddalenie skargi. Jej zdaniem nie jest prawdą, że przedmiotowa dotacja ma charakter podmiotowy. Jest ona bowiem przeznaczona wyłącznie na pokrycie kosztów zajęć opiekuńczo -wychowawczo - edukacyjnych, a zatem zadania mieszczącego się w ogólnym pojęciu sprawowania opieki nad dziećmi w rozumieniu art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Dotacja została przyznana na ściśle określony cel, a nie służy dofinansowaniu kosztów całości ogólnie rozumianej działalności opiekuńczej żłobka lub klubu dziecięcego. Odnosząc się do zarzutu względem ograniczenia dotacji do dzieci, które w danym miesiącu uczęszczały do placówki minimum połowę dni roboczych wskazano, że dotacje mają charakter fakultatywny, a gminy są w ich ustalaniu samodzielne, gdyż zadania związane z potrzebami lokalnymi mogą być lepiej rozpoznane i zrealizowane z poziomu władz samorządowych. Wymóg zaś, aby ubiegająca się o dotację placówka zapewniała opiekę przez określoną liczbę godzin nie jest sprzeczny z uregulowaniem ustawowym zawartym w art. 12 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) kontrola sądowa aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i innych aktów tych organów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zasadę legalizmu w odniesieniu do samorządu terytorialnego ustanawia przepis art. 171 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. By wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru musi ją zaskarżyć do sądu. Wskazany przepis daje organowi nadzoru uprawnienie szczególne do wniesienia skargi. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez organ nadzoru na uchwały organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Przechodząc do kwestii merytorycznych należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. nr 45, poz. 235 z późn. zm.) podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści ust. 2 wynika, że wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Mając na względzie tak brzmiące uregulowania, należy zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika Rady Gminy Limanowa zawartym w odpowiedzi na skargę, że dotacja określona w art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ma charakter fakultatywny. Wskazać jednak trzeba, że jeśli gmina zdecyduje się na udzielenie takiej dotacji, to nie może jej ograniczać tylko do określonej kategorii dzieci (np. do dzieci zamieszkałych na danym obszarze, czy korzystających z opieki przez określoną liczbę dni w miesiącu, bądź określoną ilość godzin w ciągu dnia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), skoro przepis wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Określenie "każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. nie może być w żaden sposób zawężane, a zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania, faktycznej ilości dni, w których przebywają w placówce, czy ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka, jest całkowicie nieuprawnione. W istocie bowiem takie wprowadzanie dodatkowych, nie przewidzianych w przepisach prawa kryteriów powoduje, że dotacja celowa, jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy dotacja przydzielana z budżetu gminy przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym. Tymczasem z mocy art. 60 ust. 2 ustawy rada gminy została upoważniona do ustalania wysokości i zasad dotacji celowej, a nie podmiotowej. Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe. W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Wobec powyższego w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. W związku z tym stwierdzić należy, że wprowadzania przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011r., sygn. akt I SA/Po 613/11 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12 – dostępne na internetowej stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaakceptowanie uregulowań przewidzianych w zaskarżonej uchwale w jej §§ 4 pkt 2 i 6 ust. 1 polegających na przyjęciu rozwiązania, że dotacja będzie przyznawana na dzieci, które w danym miesiącu korzystały z opieki placówki przez minimum połowę przypadających w danym miesiącu dni roboczych, faktycznie doprowadzi - w sytuacji gdy dziecko było nieobecne w placówce przez nie więcej niż połowę dni roboczych (np. było obecne 10 dni na przypadające w danym miesiącu 22 dni robocze) - do pozbawienia dotacji (na takie dziecko) podmioty prowadzące żłobki i kluby dziecięce za cały miesiąc, a więc także za dni, w których dane dziecko było faktycznie objęte opieką. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności ze wskazanym wyżej przepisem prawa. Mając powyższe na względzie należało na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości z uwagi na przekroczenie przez Radę Gminy Limanowa upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, co pozostaje również w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych; sformułowanie powyższe wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Dodatkowo uregulowania zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z treścią art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy. Wprawdzie zarzuty RIO dotyczyły § 1, § 2, § 4 i § 6 uchwały oraz załącznika do niej, jednak wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie tych zapisów doprowadziłoby do dezintegracji uchwały, przez co nie mogłaby być ona wykonywana. Zgodnie z treścią art. 100 cytowanej ustawy, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.