I SA/Kr 1544/13

|Sygn. akt I SA/Kr 1544/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Grażyna Firek, Protokolant st.sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r., sprawy ze skargi W.M., na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 14 sierpnia 2013 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję - Zaskarżoną decyzją nr (...).z dnia 14 sierpnia 2013 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 983 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 7 czerwca 2013 r. nr (...).o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 29 marca 2012 r. W. M. (dalej: skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zalęgłych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Skarżący podniósł, że z uwagi na chorobę alkoholową nigdy faktycznie nie prowadził działalności gospodarczej, nie wiedział również, że wiąże się z nią obowiązek uiszczania składek na rzecz ZUS. Obecnie natomiast pozostaje na wyłącznym utrzymaniu żony (bezrobotny bez prawa do zasiłku), w tym w zakresie opłat związanych z utrzymaniem (1000 zł) i leczeniem (200 zł) – opłaca je żona skarżącego. Skarżący nie posiada żadnego majątku, nie spłaca licznych zobowiązań kredytowych. Skarżący posiada potomstwo (synów urodzonych w 1994 i 1995 r.). Również żona skarżącego wniosła o umorzenie jego zaległości, które powstały w związku z chorobą alkoholową męża i bez jej wiedzy, a które obciążają finanse rodziny. Do pism dołączono wezwanie z sądu do skarżącego jako strony na posiedzenie o zastosowanie obowiązku leczenia odwykowego, kopię opinii biegłego o znacznym uzależnieniu skarżącego od alkoholu. Decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 20.423,46 zł (wraz z odsetkami). Organ ustalił, że skarżący wraz z rodziną korzystał z pomocy społecznej do dnia 30 listopada 2012 r. Obecnie z uwagi na odrębność gospodarstw domowych z pomocy społecznej korzysta jedynie małżonka skarżącego (opłata obiadów w szkole, zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w kwocie 221 zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 800 zł). Skarżący nie ustosunkował się natomiast do pisma wzywającego o przedłożenie dokumentów, mających wpływ na ustalenie jego sytuacji materialnej. Odnosząc się do ustaleń faktycznych, organ przypomniał treść przepisów regulujących umorzenie zaległości z tytułu składek względem ZUS wskazując, że w sprawie mają zastosowanie również przepisy dot. zaległości osób prowadzących działalność gospodarczą. ZUS stwierdził, że ani prowadzący egzekucję należności Naczelnik Urzędu Skarbowego ani komornik nie stwierdzili nieściągalności zadłużenia skarżącego względem ZUS czy nieskuteczności egzekucji prowadzonej wobec skarżącego w tym zakresie. Ponadto z uwagi na faktyczną bierność skarżącego, nie wykazał on, że ze względu na swoją sytuację majątkową czy rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności. Wnosząc do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zauważył, że nie otrzymał korespondencji z ZUS wzywającej go do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Wskazał, że od dnia 16 kwietnia 2013 r. przebywa w zakładzie karnym, o czym organ został telefonicznie powiadomiony przez jego żonę. W odwołaniu skarżący podniósł, że jego żona uzyskuje wynagrodzenie w kwocie 1147,60 zł netto, miesięczne koszty energii elektrycznej to 225 zł, wody – 86 zł, gazu – 64 zł, leków przeciwpadaczkowych i na marskość wątroby (dla żony skarżącego) – 100 zł, wydatki szkolne i ubrania dla dzieci – 100 zł, wyżywienie – 1600 zł, środki czystości – 50 zł. Do pisma dołączono zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia żony skarżącego, zaświadczenie lekarskie dot. Żony skarżącego, rachunki od dostawcy energii elektrycznej na kwotę 221,04 zł miesięcznie wystawione na J. Ż., rachunki za wodę na kwotę 261,60 zł miesięcznie oraz dowód wpłaty150 zł za upomnienie na rzecz Zakładu Komunalnego w S. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 października 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W toku postępowania odwoławczego skarżący przedstawił uzupełniająco: zaświadczenie łąkarskie dot. J. Ż., dowody dokonania płatności za energię elektryczną przez M. S. na kwoty po 225 zł, fakturę VAT na energię elektryczną dla J. Ż. na kwotę 370,38 zł, dowody płatności za dostarczanie wody i odprowadzanie ściegów (142 zł), za wywóz nieczystości stałych (115 zł), rachunki wystawiona na J. Z. za wodę, wezwanie do zapłaty zaległości na rzecz Zakładu Komunalnego w S.w kwocie 496,40 zł wystawione na M. M. oraz na kwotę 670,63 zł wystawiona na J. Ż., pisma o podziale zaległości na rzecz Zakładu Komunalnego w S.na raty, dowody opłat abonamentowych w kwocie 60 zł dokonanych przez M. M. Organ streścił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przypomniał treść przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek. W szczególności w ocenie organu nie udokumentowano w żaden sposób okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na chorobę dłużnika lub najbliższego członka rodziny i związaną z tym koniecznością sprawowania opieki nad chorym, co miałoby uniemożliwić uzyskanie dochodu. ZUS stwierdził również, że nie jest prawdą by opłacenie zaległości pozbawiło skarżącego i członków jego rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Zwrócono uwagę, że przebywanie skarżącego w zakładzie karnym ma charakter przejściowy i nie wpływa trwale na pogorszenie jego sytuacji materialnej. Uznano zatem, że poprzednia decyzja ZUS wydana w niniejszej sprawie jest prawidłowa. Pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o ponowne przeanalizowanie jego odwołania i jego pozytywne rozpatrzenie. W uzasadnieniu skargi podał, że w toku postępowania administracyjnego przedłożył szczegółową dokumentację obrazującą sytuację majątkową jego i jego rodziny. Podkreślił, że nie ma szans na opłacenie zaległości, a jego żona jest przewlekle chora i nie ma szans na zwiększenie dochodów. Skarżący z kolei oczekuje na przymusowe leczenie przeciwalkoholowe. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej – tj. ani rozszerzającej ani zawężającej – zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance. Odczytując treść ww. przepisów należy pamiętać, że decyzje dotyczące zastosowania takich ulg w spłacie zobowiązań podatkowych są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, czy też odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183). W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez skarżącego ulgi. Wynika to z faktu, że organ nie ustalił, czy w sprawie skarżącego doszło do ziszczenia się przesłanki "całkowitej nieściągalności" zadłużenia". Ma to o tyle istotne znaczenie, że tylko ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514). Oznacza to, że ustalenia w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" dokonuje organ rozpoznający wniosek, bez względu na zakres inicjatywy dowodowej skarżącego w tym przedmiocie. Także bowiem w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089). Wypada zatem zauważyć, że organ w obu instancjach ustalenia w zakresie zaistnienia przesłanki "całkowitej nieściągalności" sprowadził do następujących twierdzeń: 1) wobec skarżącego prowadzone jest "przymusowe dochodzenie zobowiązań" przez Naczelnika US w S., 2) ani organ skarbowy ani komornik sądowy nie wydali rozstrzygnięcia o nieściągalności zadłużenia skarżącego, 3) "nie sposób uznać", że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. W ocenie Sądu spostrzeżenia te nie wskazują, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadził jakiekolwiek ustalenia pod kątem ziszczenia się sytuacji z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poza stwierdzeniem braku w obrocie prawnym postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na "nieściągalność zadłużenia". Należy stwierdzić, że nawet sam fakt prowadzenia przez organ skarbowy postępowania nazywanego przez wyspecjalizowany organ, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych "przymusowym dochodzeniem zobowiązań" nie został w żaden sposób wykazany w zaskarżonej decyzji. Nie wynika z niej również, na podstawie jakich okoliczność organ ustalił, że w stosunku do skarżącego prowadzone jest to postępowanie. Nie wynika to również z akt postępowania. Organ nie wykazał, jakie czynności zostały podjęte w ramach tego "przymusowego dochodzenia zobowiązań", jakie zaległości udało się zaspokoić, ani jakie składniki majątkowe skarżącego mogłyby pokryć stwierdzone zadłużenie. Sama okoliczność wszczęcia takiego postępowania, nawet jeśli pod tym enigmatycznym określeniem kryje się postępowanie egzekucyjne, nie jest żadnym dowodem ani nawet okolicznością uprawdopodobniającą "ściągalność" zadłużenia. Przeciwny wniosek oznaczałby, że w każdej sytuacji, aby uniemożliwić zastosowanie ulgi z art. 28 u.s.u.s. wystarczy wszcząć postępowanie egzekucyjne. Prezentowany przez organ pogląd o absolutnym wpływie wszczęcia takiego postępowania na stan "ściągalności" zadłużenia prowadzi wyłącznie do tego, że instytucja, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. zostaje pozbawiona swojej treści normatywnej i w istocie niemożliwa do zastosowania, o ile tylko taka będzie wola organu egzekucyjnego (por. wyrok WSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Op 503/11, LEX nr 1109650). Z powyższym wiąże się twierdzenie organu o braku rozstrzygnięcia właściwego organu (komornika lub organu skarbowego) o "nieściągalności wymaganego obowiązku". Istotnie, stwierdzenie braku majątku przez organ egzekucyjny stanowi przesłankę umorzenia zaległości z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Należy jednak zauważyć, że z akt administracyjnych, ani tym bardziej z zaskarżonej decyzji nie wynika, by w toku postępowania egzekucyjnego podjęto jakiekolwiek czynności. Także Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciel w tym postępowaniu egzekucyjnym, nie powołał się na podjęcie jakichkolwiek kroków w celu czy to zaspokojenia zaległości czy ponaglenia organu egzekucyjnego. Lektura zaskarżonej decyzji nie wskazuje nawet, jak długo trwa postępowanie egzekucyjne prowadzone względem skarżącego. Stąd też brak rozstrzygnięcia, o którym wspominał organ, w żaden sposób nie wpływa na ustalenie, czy zadłużenie skarżącego cechuje się "całkowitą nieściągalnością". Natomiast stwierdzając, iż "nie sposób uznać", że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne organ wykazał wyłącznie gołosłowną tezę, nie mającą potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Taka ocena Sądu wynika zwłaszcza z faktu, że organ nie ustalił ani nie dokonał choćby symulacji kwoty wydatków egzekucyjnych i majątku skarżącego, który mógłby zostać zajęty w toku postępowania egzekucyjnego. Tymczasem nawet pobieżna lektura art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, iż działanie takie jest niezbędne w celu oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę przekraczającą wydatki egzekucyjne. Jeżeli natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał w analizowanym zdaniu abstrakcyjnej oceny, iż "nie sposób uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne" w tym znaczeniu, że nie można z całą pewnością wykluczyć, że być może kiedyś w nieokreślonej przyszłości majątek skarżącego będzie pozwalał na pokrycie zaległości w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne, to ponownie wykazał prowadzącą ad absurdum interpretację analizowanej regulacji. Wynika z niej bowiem, że nigdy nie dojdzie do sytuacji, w której wystąpi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., albowiem nigdy nie można wykluczyć, że kwota, o której mowa w tym przepisie, zostanie zajęta. Organ podkreślał również, że "całkowita nieściągalność zadłużenia musi mieć charakter trwały, nieprzemijający, gdy z okoliczności sprawy niezbicie wynika, iż nie ma żadnych szans na poprawę finansową dłużniczki". Ta prima facie trafna konstatacja nie daje się jednak pogodzić z zasadami doświadczenia życiowego. Organ nie wskazał, w jakim stanie faktycznym można mówić o takiej "pozbawionej szans na poprawę" sytuacji. Co jednak bardziej istotne, nie wyjaśnił, jak identyfikuje w takiej sytuacji interes faktyczny dłużnika w umorzeniu zaległości. Wszak, skoro sytuacja finansowa dłużnika ma być permanentnie (i przyszłościowo) beznadziejna, to w czym to umorzenie miałoby dłużnikowi pomóc? Te powierzchowne rozważania organu w zakresie ziszczenia się przesłanki "całkowitej nieściągalności" nie są poparte ani zgromadzonym materiałem dowodowym ani nawet zasadami doświadczenia życiowego. Nie wykazują również, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych, choć funkcjonuje jako instytucja wyspecjalizowana, należycie rozumiał analizowaną przesłankę. Na marginesie wypada zauważyć, że analizowana ocena jest również szczątkowa. Organ nie ustosunkował się bowiem np. do treści art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s, który przez całkowitą nieściągalność zadłużenia rozumie zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu, dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny – zarówno w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" jak i ewentualnie innych przesłanek umorzenia zaległych składek – otwiera organowi możliwość skorzystania z "uznania administracyjnego". Oznacza to, że dopóki organ nie ustali prawidłowo i ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy, rozważania dotyczące uznaniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. są pozbawione znaczenia. Nie wiadomo zatem czemu miałyby służyć zawarte w uzasadnieniu decyzji informacje, iż organ mógłby odmówić umorzenia zaległości nawet, gdyby wystąpiły "określone okoliczności" (jak domyśla się Sąd, chodzi o sytuację, w której ziściłyby się przesłanki umorzenia zaległości). Z całą stanowczością należy się opowiedzieć przeciwko prezentowanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poglądowi, że w każdej sytuacji, w razie spełnienia przez zainteresowanego przesłanek do wydania decyzji (uznaniowej) organ ma dowolność w wyborze kierunku decyzji. W przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie zasługuje zatem na obronę twierdzenie organu, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, strona powinna "przekonać organ, że w tej sytuacji zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia w oczekiwanej przez stronę treści". To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 k.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji. Wobec powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie badania, czy sytuacja skarżącego wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności natomiast przeprowadzi wszechstronne postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy zadłużenie skarżącego względem ZUS jest "całkowicie nieściągalne" w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji muszą się przy tym znaleźć stanowcze i poparte stosownymi dowodami ustalenia odnośnie prowadzonego postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącemu. Organ powinien wskazać: kto prowadzi postępowanie egzekucyjne, kiedy zostało wszczęte, jakie czynności i z jakim skutkiem zostały podjęte i na jakim etapie postępowanie to się znajduje. Dopiero dysponując takimi ustaleniami organ będzie mógł stwierdzić, czy stwierdzony został brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, ewentualnie czy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Gdyby okazało się, że sytuacje takie nie zachodzą, organ wyczerpująco zbada przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i jeżeli stwierdzi, że któraś z nich zachodzi, będzie mógł przejść do rozważań opartych na swobodnym uznaniu. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.