I SA/Kr 1640/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Rady Gminy Pcim z dnia 27 listopada 2012 r. Nr XXIX/189/12 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części oświadczenia o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym" zawartego w załączniku do zaskarżonej uchwały w części G. Prokurator Rejonowy w Myślenicach, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Pcim z dnia 27 listopada 2012 r. nr XXIX/189/12 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości – w zakresie w jakim załącznik do tej uchwały, zatytułowany "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" nakłada w pkt G na składającego deklarację obowiązek złożenia oświadczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Zdaniem Prokuratora, w zaskarżonym zakresie ww. uchwała naruszyła: art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 391). Przepisy powołane jako podstawa prawna wydania kwestionowanej uchwały, nie upoważniały bowiem Rady Gminy do nałożenia na składającego deklarację obowiązku złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Co więcej, brak było jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszone byłoby odpowiedzialnością karną. Prokurator podkreślał, że każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna, upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. W odpowiedzi Wójt Gminy Pcim uwzględnił skargę w całości i wniósł o umorzenie postępowania. Wójt podał, że uchwałą z dnia 2 października 2015 r. XI/61/2015, uwzględniając również skargę Prokuratora w całości, dokonano zmiany uchwały nr XXIX/189/12 w zaskarżonym zakresie. Tym samym postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części było przy tym niezbędne z uwagi na konieczność wyeliminowania wadliwych zapisów ze skutkiem wstecznym. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy, przy czym zgodnie z art. 69 ust. 3 powołanej ustawy do związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie we wzorze deklaracji oraz wzorze informacji oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej (odwołującej się pośrednio do z art. 233 § 1 Kodeksu karnego) nie służyło w żaden sposób prawidłowemu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie bowiem z art. 233 § 6 Kodeksu karnego sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika więc, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, aby przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. W konsekwencji, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom, składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem ww. przepisy nie przewidują takiej możliwości. Nawet, gdyby przyjąć, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skoro zatem kwestionowany fragment uchwały został podjęty bez podstawy prawnej, to taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. W tej rozpoznawanej Sąd uznał, że nieważność dotyczy tylko części zaskarżonej uchwały, tj. części G Załącznika do zaskarżonej uchwały oraz zawartego w nim oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej za podawanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Istotne naruszenie prawa dotyczy w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia oświadczeń, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały. Odnosząc się natomiast do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji o podjęciu przez Radę Gminy Pcim nowej uchwały, zmieniającej uchwałę z dnia 27 listopada 2012 r. nr XXIX/189/12 miedzy innymi w zaskarżonej części, należy wskazać, że uchylenie czy zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotową jej sądowej kontroli. Nowa uchwała z 2015 r. nie unieważniała bowiem złożonych deklaracji, a więc i zawartego w tych deklaracjach oświadczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Zmianę uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 1776/06). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 720 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku