I SA/Kr 1642/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Inga Gołowska po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutu przedawnienia zobowiązań objętych tytułami wykonawczymi o nr od [...] do [...] postanawia skargę odrzucić. Pismem z dnia 17.09.2010 r., nadanym w dniu 20.09.2010 r., Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 31.08.2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutu przedawnienia zobowiązań objętych tytułami wykonawczymi o nr: od [...] do [...] (doręczone 06.09.2010 r.). Postanowieniem tym organ nadzoru uchylił postanowienie Dyrektora ZUS z dnia 24.06.2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, w przypadku gdy wierzyciel postępowania egzekucyjnego jest jednocześnie organem egzekucyjnym, jest bezprzedmiotowe. Dyrektor ZUS nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i wniósł skargę do tut. Sądu, domagając się uchylenia w/w postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła w/w postanowieniu niezgodność z prawem z uwagi na fakt, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii wydawania dwóch postanowień przez ZUS – jednego jako wierzyciela, a drugiego jako organ egzekucyjny, nie jest jednolite. Na poparcie swego stanowiska strona skarżąca powołała się na orzecznictwo zbieżne z jej zapatrywaniem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, iż skargę wniósł Dyrektor Oddziału ZUS, a więc ten san organ, który wydał w sprawie postanowienie w I instancji. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem organ administracji I instancji nie posiada legitymacji do składania skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych na postanowienia organu II instancji. W konsekwencji organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej – złożonej przez podmiot nieuprawniony. Strona skarżąca, na wezwanie tut. Sądu, uzupełniła w terminie braki formalne skargi poprzez nadesłanie jej odpisu – wezwanie doręczno w dniu 20.10.2010 r., a pismo zawierające odpis skargi oraz pełnomocnictwo wysłano w dniu 25.10.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ). Należy wskazać, wyjaśniając kwestię legitymacji skargowej na gruncie cyt. ustawy, iż wymóg naruszenia interesu prawnego ma, co do zasady, charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.01.2007 r., sygn. akt I OSK 389/06, publ. LEX 290703). Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji publicznej, przy czym naruszenie powyższe musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Tym samym skarżący musi wykazać na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W doktrynie wskazuje się ponadto, iż tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje jednocześnie krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji postępowanie to nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny w aspekcie zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Organy te nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LEXisNexis Warszawa 2005, str. 212). W świetle powyższego stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15.02.2006 r., I OSK 460/05, LEX 193976; postanowienie NSA z 02.03.2006 r., II GSK 387/05, LEX nr 197511; postanowienie NSA z 19.06.2008 r., II OSK 813/08, LEX nr 505430). Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j., Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, ze zm. – dalej "u.p.e.a."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast w świetle art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału ZUS jest również organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji ze wskazanych w tym przepisie źródeł oraz odnośnie do wskazanych w tym przepisie należności publicznoprawnych. Zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem należności mu przysługujących i organem egzekucyjnym działającym poprzez Dyrektora Oddziału. ZUS wyposażony w środki prawne organu administracji państwowej upoważnia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej (Dyrektorów) do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie w szczególności do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. W analizowanej sytuacji zachodzi tożsamość podmiotów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Dyrektora Oddziału ZUS (w tym przypadku w Oddziału w Chrzanowie). Zgodnie zaś z art. 23 §§ 1, 2 i 4 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej jest organem nadzoru i organem odwoławczym dla postanowień wydanych przez Dyrektora Oddziału ZUS. Skarga została złożona w niniejszej sprawie przez organ egzekucyjny I instancji. Słusznie podnosi więc w odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej, że organowi egzekucyjnemu nie przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dyrektor Oddziału ZUS nie jest bowiem stroną postępowania, a tym samym nie jest uprawniony do wnoszenia skargi. Na koniec należy nadmienić, iż identyczne stanowisko zajmuje ugruntowane orzecznictwo w przypadku organów gminy, w sytuacji gdy wydane rozstrzygnięcia dotyczą równocześnie np. interesów materialnych wskazanej jednostki samorządu terytorialnego (analogia do ZUS jako wierzyciela oraz Dyrektora Oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego wydającego rozstrzygnięcie w I instancji), a organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze – por. cyt. wyżej wyroki NSA w sprawach I OSK 460/05 oraz I OSK 389/06. Analogiczna sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, jak opisano to powyżej. Stanowisko takie w odniesieniu konkretnie do Dyrektora Oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego I instancji oraz Dyrektora Izby Skarbowej działającego jako organ nadzoru (odwoławczy) zajmują również inne wojewódzkie sądy administracyjne: zob. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 31.03.2010 r., I SA/Bk 111/10, dostępne w CBOSA; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 12.04.2010 r., I SA/Gl 407/10, dostępne w CBOSA; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21.06.2010 r., I SA/Gl 585/10, dostępne w CBOSA. Tut. Sąd wskazuje również, iż jedyną sytuacją, w której ZUS może skarżyć do sądu I instancji rozstrzygnięcia wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej jako organu II instancji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są przypadki, gdy ZUS w ogóle nie pełnił podwójnej roli wierzyciela i organu egzekucyjnego (jak w przedmiotowej sprawie), lecz od początku występował tylko i wyłącznie jako wierzyciel, zaś organem egzekucyjnym był właściwy Naczelnik Urzędu Skarbowego – zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12.08.2010 r., I SA/Ke 341/10, dostępny w CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 06.07.2010 r., I SA/Gl 455/10, dostępny w CBOSA. Z uwagi na powyższe skargę Dyrektora ZUS należało odrzucić jako niedopuszczalną, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.