I SA/Kr 233/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Inga Gołowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasto J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 lutego 2025 r. nr SKO.Pod/4140/133/2024 w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności postanawia: skargę odrzucić. Gmina Miasto J. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 lutego 2025 r. nr SKO.Pod/4140/133/2024, którym Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta J. z dnia 3 grudnia 2024 r. znak: FB.3124.51.2022 o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej Burmistrza Miasta J. z dnia 14 października 2024 r. znak: FB.3124.51.2022 określającej R.P. wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od środków transportowych. Na wstępie skargi strona skarżąca wskazała, że posiada legitymację do zaskarżenia postanowienia Kolegium, bowiem zdolność bycia stroną w postępowaniu administracyjnym posiadają wszystkie osoby prawne bez żadnych ograniczeń. W świetle art. 33 Kodeksu cywilnego osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepis art. 29 k.p.a. nie różnicuje w tym zakresie statusu osób prawnych. Nie ulega wątpliwości, że do publicznych osób prawnych zalicza się Skarb Państwa, czy samorządowe osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Strona skarżąca, powołując się na stanowisko prezentowane w doktrynie (G.P. Kubalski "Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy", J. Dembczyńska, P. Pietrasz "Gmina jako podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postepowaniu podatkowym przez samorządowe kolegium odwoławcze", J. Jagoda "Czy gmina ma prawo do sądu administracyjnego") uważa, że nie ma przeszkód w prowadzeniu przez wójta gminy postępowania administracyjnego, w którym gmina ta ma swój interes prawny jako osoba sprawująca samodzielnie zarząd swoim majątkiem i w konsekwencji gminie przysługuje prawo występowania przed organem drugiej instancji, a także skarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej odrzucenie, wskazując na niedopuszczalność wnoszenia skargi przez organ, który orzekał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest w sposób bezwzględny na zasadzie skargowości, dlatego może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi, a przesłanka ta powinna zostać zbadana przez sąd już na wstępnym etapie, przed przejściem do oceny merytorycznej sprawy (por. uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04; postanowienia NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 1222/19). W przedmiotowej sprawie skargę do sądu wniosła Gmina J.. Organem, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji był Burmistrz Miasta J. (organ tej gminy). Pozycja tego organu nie uległa zmianie. Stwierdzić należy, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku Burmistrz) wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Powyższe stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że dopuszczenie możliwości złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 815/09 przyjęcie koncepcji, w której gmina jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi mimo, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy, jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu – interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego. W uchwale NSA składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stwierdzono z kolei, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że organ, który rozstrzygał sprawę administracyjną w I instancji, nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydane w tej sprawie postanowienie organu odwoławczego, na mocy którego postanowienie organu I instancji zostało uchylone. Końcowo wyjaśnić należy, że brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialnoprawną, powodującą oddalenie skargi, jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot nie ma uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Z przedstawionych powyżej względów Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.