I SA/Kr 292/17

|Sygn. akt I SA/Kr 292/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 października 2017 r. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek, WSA Wiesław Kuśnierz, po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w dniu 27 października 2017 r., sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej (obecnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej) z dnia 5 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza na rzecz skarżącego od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 stycznia 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 22 listopada 2016 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., jako organ egzekucyjny, prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego M. K. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 maja 2016 r. nr [...] wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z tytułu nałożonej grzywny w celu przymuszenia w kwocie należności głównej 10.091,20 zł. Organ egzekucyjny w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zawiadomieniem z dnia 24 października 2016 r. nr [...] dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. Przedmiotowe zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu dnia 7 listopada 2016 r. Zobowiązany złożył w dniu 15 listopada 2016 r. zarzuty na postępowanie egzekucyjne podnosząc, że nie otrzymał żadnej dokumentacji, decyzji, orzeczenia, tytułu wykonawczego oraz upomnienia. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów twierdząc, że zostały złożone po terminie. Na ww. postanowienie zobowiązany złożył zażalenie, podnosząc nieistnienie obowiązku objętego przedmiotowym tytułem wykonawczym z uwagi na brak doręczenia decyzji oraz brak doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego. W pkt 4 zażalenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o "przywrócenie rzekomo uchybionego terminu". Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przybliżono instytucję zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wskazano na 7-dniowy termin do ich złożenia, wynikający z art. 27 § 1 pkt 9 cyt. ustawy. Następnie wskazano, że w przedmiotowej sprawie zarzuty zostały złożone z uchybieniem powyższego terminu, ponieważ odpis tytułu wykonawczego, zawierający pouczenie o prawie i terminie do zgłoszenia zarzutów, został doręczony zobowiązanemu osobiście dnia 7 listopada 2016 r., natomiast zarzuty na postępowanie egzekucyjne zobowiązany złożył pismem z dnia 17 listopada 2016 r. i nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich złożenia w trybie art. 58 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ocenił w efekcie, że zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie złożonych zarzutów na zasadzie art. 61a § 1 cyt. kodeksu. Oceny tej nie zmienia fakt, że zobowiązany mylnie utożsamił 7-dniowy termin do złożenia zarzutów z 14-dniowym terminem do złożenia skargi na czynności egzekucyjne, gdyż są to inne środki prawne, rozpatrywane w różnych trybach. Od powyższego postanowienia M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieudzielenie należytego i wyczerpującego pouczenia o przysługujących mu prawach. W uzasadnieniu skarżący przyznał, że został pouczony zarówno o 14-dniowym terminie do wniesienia skargi, jak i o 7-dniowym terminie do złożenia zarzutów, jednakże pouczenie o zarzutach znajdowało się w tytule wykonawczym, będącym załącznikiem do pisma głównego, na który nie zwrócił uwagi. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie pouczył go o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, on jednak wniosek taki zawarł w zażaleniu. Ponadto skarżący zarzucił brak doręczenia mu upomnienia oraz prawidłowego odpisu tytułu wykonawczego oraz stwierdził, że nie jest mu znany powód nałożenia grzywny w celu przymuszenia, będącej przedmiotem egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1370) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Jednym z trybów, w ramach którego zobowiązany może szukać ochrony w toku postępowania egzekucyjnego są zarzuty zgłaszane na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm.), którymi zobowiązany zapoczątkowuje spór m.in. o dopuszczalność egzekucji, wymagalność obowiązku, czy też podaje w wątpliwość celowość wszczęcia egzekucji lub zastosowania danego środka egzekucyjnego. Podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 1 cyt. ustawy, tj.: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Zarzuty mogą być wnoszone w terminie 7 dni od pouczenia zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów (art. 27 § 1 pkt 9 cyt. ustawy). Pismo skarżącego z dnia 15 listopada 2016 r. organ I instancji słusznie potraktował jako zarzuty, o których mowa powyżej, z uzasadnienia wynika bowiem ewidentnie, że skarżący zmierzał do podważenia zasadności i dopuszczalności całego postępowania egzekucyjnego, kwestionując istnienie obowiązku i jego wymagalność (przesłanki z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy). Kwestie te można natomiast podnosić wyłącznie w drodze zarzutów, drugi bowiem środek ochrony, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny i nie jest dopuszczalna w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzut. Z tego też względu, pomimo tego, że pismo zostało zatytułowane przez skarżącego jako skarga, organ I instancji słusznie potraktował je jako zarzuty, zgodnie z jego treścią i rzeczywistym charakterem. Organy przy rozpatrywaniu sprawy, zakres zgłaszanych w postępowaniu żądań i wniosków powinny bowiem odczytywać według ich treści, a nie według nazw nadanych przez uczestników postępowania. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (por. np. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt III SA 1111/93). Nie ma decydującego znaczenia również tytuł pisma (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87). Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt IV SA 949/92). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia zakresu zgłoszonych przez stronę w toku postępowania żądań i wniosków wynika z zasady ogólnej postępowania zawartej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/03). Konsekwencją uznania pisma skarżącego za zarzuty było stwierdzenie, że zostało ono złożone z uchybieniem 7-dniowego terminu do jego złożenia, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 cyt. ustawy. Jak słusznie wskazał organ, odpis tytułu wykonawczego został skarżącemu doręczony w dniu 24 października 2016 r., co oznacza, że termin do złożenia zarzutów upłynął w dniu 7 listopada 2016 r., podczas gdy zarzuty zostały złożone trzy dni później. Organ I instancji zasadnie w tej sytuacji odmówił wszczęcia postępowania, opierając swe rozstrzygnięcie na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), który stanowi, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Choć postanowienie organu I instancji było prawidłowe, odmiennie należy ocenić już postanowienie organu odwoławczego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ wskazał bowiem na uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów oraz na fakt, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu. Prawdą jest, co zauważył organ, że strona nie złożyła takiego wniosku razem z zarzutami. Nie mogła jednak tego uczynić, gdyż z uzasadnienia zażalenia wynika, że dopiero z postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania strona dowiedziała się o tym uchybieniu. Z tego też zapewne względu skarżący złożył adekwatny wniosek w pkt 4 zażalenia, co uszło uwadze organu, gdyż wniosek ten nie został w ogóle rozpatrzony. Z jego pominięciem, organ odwoławczy rozpoznał wyłącznie zażalenie, choć część argumentacji skarżącego, dotycząca braku winy w uchybieniu terminu, związana jest ewidentnie z wnioskiem o jego przywrócenie. Choć wniosek o przywrócenie terminu oraz zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postanowienia z powodu uchybienia terminowi są w istocie wewnętrznie sprzeczne, w praktyce często są jednak przez strony łączone, w szczególności w sytuacji takiej, jak miała miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to skarżący z postanowienia dopiero dowiaduje się o przekroczeniu terminu. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia późniejszego wniosku o przywrócenie terminu. W podobny sposób wypowiadały się sądy w odniesieniu do adekwatnych spraw związanych ze spóźnionym odwołaniem. Wskazano, że stwierdzenie przez organ podatkowy uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie stanowi prawnego przeciwwskazania dla złożenia wniosku o przywrócenie tego terminu i dla rozpoznania wniosku przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 2188/10). Wydanie na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania nie stanowi przeszkody procesowej do przywróceniu terminu do złożenia odwołania, jeżeli wniosek strony spełnia wymagania formalne i przesłanki merytoryczne określone w art. 58 § 1 i 2 cyt. kodeksu. Przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania otwiera wówczas drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania, mimo pozostawania w obrocie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA w Lublinie z dnia 10 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Lu 1524/98, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1443/11, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 151/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 381/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/GL 699/12). Biorąc zatem pod uwagę powyższe orzecznictwo oraz logikę postępowania, organ odwoławczy powinien rozpatrzyć zażalenie na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 473/09, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jednocześnie z odwołaniem lub wprawdzie później, lecz jeszcze przed wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia, o którym mowa w art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ ten jest zobligowany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i wydać w tej sprawie stosowne postanowienie). Wobec powyższego, zawarta w skardze argumentacja dotycząca braku winy skarżącego w uchybieniu terminu oraz błędnych pouczeń nie będzie oceniana przez Sąd w niniejszym postępowaniu, gdyż z racji zawarcia jej również w nie rozpatrzonym jak dotąd wniosku o przywrócenie terminu, musi być najpierw oceniona przez organ, pod warunkiem, że wniosek o przywrócenie terminu będzie prawidłowy pod względem formalnym. W tym miejscu należy jedynie wskazać, że niesłuszny był zarzut skarżącego o braku pouczenia o przysługującym mu prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, gdyż obowiązujące przepisy procedury nie nakładają na organy obowiązku informowania stron czy innych uczestników postępowania o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Również art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wśród elementów składowych postanowienia nie wymienia pouczenia o takim wniosku, a wyłącznie wymaga pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, a takie pouczenie zostało w zaskarżonym postanowieniu zawarte. Co do merytorycznych zarzutów związanych m.in. z istnieniem i wymagalnością egzekwowanego obowiązku należy wskazać, że mogą one zostać zbadane wyłącznie w razie uznania, że zarzuty wniesiono w terminie, a ta kwestia – w związku z uchyleniem postanowienia organu odwoławczego – nie została jeszcze ostatecznie rozstrzygnięta. Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe wskazówki i rozpatrzą wniosek skarżącego o przywrócenie terminu zawarty w zażaleniu z dnia 30 listopada 2016 r., a następnie w kontekście tego rozstrzygnięcia, ocenią ostatecznie terminowość zarzutów skarżącego. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cyt. ustawy zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.