I SA/Kr 365/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie WSA Jarosław Wiśniewski WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną skargę oddala. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec majątku A. W. na podstawie własnego tytułu wykonawczego z dnia 8 grudnia 2016 r. nr [...] obejmującego zobowiązanie w podatku od towarów i usług za III kwartał 2016 r., w kwocie należności głównej 25.521 zł. Organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 9 grudnia 2016 r. nr [...] dokonał zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego w Banku MILLENNIUM S.A. Odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem zostały doręczone zobowiązanemu przez pracowników organu egzekucyjnego, podczas osobistej wizyty zobowiązanego w siedzibie urzędu, która miała miejsce w dniu 13 grudnia 2016 r. Zobowiązany potwierdził odbiór korespondencji własnoręcznym podpisem złożonym na w/w zawiadomieniu. Organ egzekucyjny pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. nr [...] przekazał akta egzekucyjne zobowiązanego Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w K., do prowadzenia egzekucji zgodnie z ustalonym miejscem jego pobytu. Tamtejszy organ egzekucyjny pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. nr [...] zwrócił do uzupełnienia akta postępowania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z., wskazując na brak w części H poz. 1 -3 w/w tytułu wykonawczego tj. wpisów dotyczących doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Po uzupełnieniu pozycji 1-3 w części H tytułu wykonawczego, akta zostały odesłane pismem z dnia 2 lipca 2018 r. Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w K.. Pismem z dnia 23 września 2019 r. uzupełnionym pismem z dnia 22 października 2019 r. zobowiązany wniósł do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. wniosek o przeprowadzenie w trybie nadzoru, kontroli przestrzegania przepisów ustawy przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K., który to wówczas prowadził egzekucję z majątku zobowiązanego, oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na czas potrzebny do wyjaśnienia sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. ostatecznym postanowieniem z dnia 31 października 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 23 września 2019 r., w części dotyczącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego, natomiast w pozostałym zakresie sprawę przekazał do rozstrzygnięcia Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w K., który prowadził wówczas postępowanie wobec skarżącego. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. pismem z dnia 12 października 2020 r. nr [...] przekazał w/w wniosek w części dotyczący skargi zobowiązanego na czynność egzekucyjną polegającą na uzupełnieniu części H w/w tytułu wykonawczego, do rozpatrzenia Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z.. W przedmiotowej skardze zobowiązany wskazał, że niezasadne tj. bez podstawy prawnej jest uzupełnienie części H tytułu wykonawczego nr [...], o co w piśmie z dnia 15 czerwca 2018 r. wniósł Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z.. W dalszej części zażalenia, zobowiązany podniósł, że brak chociażby jednego z elementów formalnych tytułu wykonawczego określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powoduje niedopuszczalność egzekucji. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. postanowieniem z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji wskazał, że uzupełnienie w części H poz. 1-3 tytułu wykonawczego nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz jest to jedynie czynność techniczna dokonywana w celach informacyjnych, jeżeli wystawiony tytuł wykonawczy spełnia wymogi formalne zawarte w tej ustawie. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, tego rodzaju czynność nie może być przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną. Na w/w postanowienie zobowiązany w ustawowym terminie wniósł zażalenie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K.. W zażaleniu zobowiązany ponownie wskazał, że złożył zawiadomienie o nieprawidłowościach w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. prowadzącego wówczas postępowanie na podstawie w/w tytułu wykonawczego, który to pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. zwrócił wskazany tytuł wykonawczy do uzupełnienia Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z.. Zdaniem zobowiązanego brak było podstaw prawnych do takiego postąpienia, ponieważ tytuł wykonawczy nie posiadał elementu formalnego, i w ten sposób naruszono art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec czego w jego opinii egzekucja stała się niedopuszczalna. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, w pełni podzielając stanowisko zajęte przez organ I instancji. Na powyższe postanowienie A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podtrzymał argumentację wyrażoną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, zarzucając w niniejszej skardze naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj..: 1. nieuwzględnienie, że czynność polegająca na "uzupełnieniu" części H tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego w dniu 8 grudnia 2016 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. nie jest czynnością "egzekucyjną" tj. czynnością zmierzającą do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, 2. prowadzenie postępowania przez organ w sposób, który należy uznać za niezgodny z wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) zasadą zaufania, 3. nieuwzględnienie, że zaskarżone postanowienie narusza art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przez ich niezasadne niezastosowanie mimo braku podstaw prawnych do takiego postąpienia, tj. w szczególności gdy nie zachodzi wskazana w tym przepisie przesłanka, że "z innych nieuzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte ", 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych dla przeciwnego postąpienia ". Z uwagi na powyższe uchybienia skarżący wniósł w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w K. do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji (postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji (postanowienia), stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż korzystając z uprawnienia, które przyznaje sądowi administracyjnemu art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a., dopuszczający możliwość rozpoznania w postępowaniu uproszczonym skargi, której przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, Sąd procedował w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Kontroli Sądu zostało przedstawione w trybie skargi postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 11 lutego 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 11 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. Istota sporu powstałego między skarżącym, a organem egzekucyjnym dotyczyła stwierdzenia, czy uzupełnienie tytuły wykonawczego we wskazanym wyżej zakresie jest czynnością egzekucyjną organu, zmierzającą bezpośrednio do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego. Stosownie do treści art. 1a pkt 2 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.e.a."), przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W literaturze wskazuje się bowiem, że pod pojęciem czynności egzekucyjnych kryją się zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. Od czynności egzekucyjnych o charakterze faktycznym należy odróżnić ogół czynności postępowania egzekucyjnego dokonywanych nie tylko przez organ egzekucyjny i niemających charakteru wykonawczego (zob. Piotr Marek Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX). Zbliżony pogląd w zakresie definiowania czynności egzekucyjnych prezentowany jest w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 2176/18 wskazał m.in., że czynności egzekucyjne czy zabezpieczające to głównie działania podejmowane jako czynności faktyczne, wykonawcze organu egzekucyjnego i egzekutora, ale także czynności egzekucyjne, które mają charakter aktów prawnych i od których nie przysługuje inny środek ochrony niż zażalenie, czy zarzuty. Na kanwie wyroku z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3386/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zaś słusznie, że nie są czynnościami egzekucyjnymi takie działania organu egzekucyjnego, które nie wiążą się bezpośrednio ze stosowaniem przymusu egzekucyjnego. I tak nie będzie czynnością egzekucyjną czynność przekazania egzekucji w przypadku jej zbiegu, przez administracyjny organ egzekucyjny sądowemu organowi egzekucyjnemu, gdyż z tą czynnością nie wiąże się w żaden sposób stosowanie przymusu egzekucyjnego. Czynności tej nie można uznać także za czynność o charakterze wykonawczym czy też uznać za działanie organu egzekucyjnego zmierzające do zrealizowania środka egzekucyjnego. Zaprezentowane wyżej poglądy tutejszy Sąd w całości podziela i przyjmuje za własne. W ich kontekście należy zaś z całą stanowczością stwierdzić, iż uczynienie przez organ administracji uzupełnień w tytule wykonawczym, jakie w niniejszej sprawie miały miejsce, tj. naniesienie w części H tytułu, a to w zakresie dat doręczenia odpisów tytułu wykonawczego, nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Dokonane uzupełnienie nie może być traktowane jako czynność egzekucyjna, bowiem nie zmierza do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, w tym sensie, że nie jest czynnością realizowaną przez egzekutora czy poborcę skarbowego i nie prowadzi bezpośrednio do zajęcia w drodze egzekucji. Zaskarżona czynność miała charakter li tylko porządkowy, nie wpływając w jakimkolwiek stopniu na swoistą treść tytułu wykonawczego, pozostając przy tym bez wpływu na możliwość prowadzenia w oparciu o ten tytuł rzeczywistych czynności egzekucyjnych. Wypada nadto wskazać na treść art. 27 § 1 u.p.e.a., bowiem w tej właśnie jednostce redakcyjnej ustawodawca zawarł elementy składowe tytułu wykonawczego. Enumeratywny zbiór składowych tytułu wykonawczego ujęty we wskazanym artykule nakłada na wystawiającego tytuł opatrzenia go m. in. datą wystawienia tytułu (7)), datą doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawą prawną braku tego obowiązku (12)), datą doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a (13)), czy wreszcie datą, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g. (14)). Przepis ten milczy zaś na temat wpisów dotyczących dat doręczenia odpisu tytuły wykonawczego. Z treści art. 29 § 2 ust. 3 u.p.e.a. wynika zaś, że brak któregoś z enumeratywnie wyliczonych elementów z art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. skutkuje niedopuszczalnością prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o taki wadliwy tytuł. Jak wynika ustalonego w niniejszej sprawie faktycznego, skarżący podjął próbę zakwestionowania dokonanych czynności egzekucyjnych poprzez złożenia skargi na czynność egzekucyjną. Tymczasem wadliwość tytuł wykonawczego, na którą powoływał się skarżący mogłaby ewentualnie kwalifikować się do wystąpienia innym środkiem zaskarżenia jakim są zarzuty na prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który jednak objęty jest innym trybem i rygorami wynikającymi z art. 33 i 34 u.p.e.a. W konsekwencji powyższego należy przywołać treść art. 54 § 1 ust. 1 i 2 u.p.e.a., na gruncie którego ustawodawca wskazał wprost, że przedmiotem skargi zobowiązanego na czynność egzekucyjną może być wyłącznie dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy, bądź zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej jest jedynie czynność egzekucyjna, to inne czynności nie mogą być w tym trybie zaskarżone. Skoro zatem kwestionowana przez skarżącego czynność nie była czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a., postępowanie w przedmiocie ze skargi na czynność egzekucyjną nie może się toczyć. Należy wobec tej konstatacji stwierdzić, iż organy administracyjne rozpatrujące wniosek skarżącego, a następnie zażalenie słusznie uznały, że w sprawie brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania. Prawidłowa bowiem była decyzja organu I instancji oparta o treść art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Chybiony tym samym okazał się zarzut skarżącego dotyczący rzekomego naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. i wyrażonej tam zasady zaufania uczestników do władzy publicznej. Należy wszak stwierdzić, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie czyni w całości zadość wymaganiom przewidzianym zarówno przez przepisy ogólne zawarte w k.p.a., jak i odpowiada konkretnym wymaganiom proceduralnym przewidzianym na gruncie u.p.e.a. Rozstrzygnięcia wydane przez organy w obydwu instancjach okazały się zasadne, bowiem opierały się w całości na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i odpowiadały wskazanym regulacjom prawnym. Nadto, strona została poinformowana o przyczynach rozstrzygnięć, a stanowisko skarżącego zaprezentowane w skierowanej do tut. Sądu skardze zdaje się stanowić wyłącznie polemikę z decyzjami organów władzy publicznej, działającymi na podstawie i w granicach przepisów prawa, a tym samym czyniąc zadość zasadzie wyrażonej na gruncie art. 8 k.p.a. Mając na względzie powyższe, jako że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w całości i jako taka podlegała oddaleniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji