I SA/Kr 409/15

|Sygn. akt I SA/Kr 409/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo, WSA Bogusław Wolas (spr.), Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie, na uchwałę Rady Gminy Babice, z dnia 25 stycznia 2013 r. Nr XXXIII/227/2013, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej, oświadczenia, że składającemu deklarację znane są przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych, , z rzeczywistością zawarte w pkt. F deklaracji stanowiącej załącznik Nr 1 , w pkt. G deklaracji stanowiącej załącznik nr 2 , w pkt., H deklaracji stanowiącej załącznik nr 3, w pkt. F deklaracji stanowiącej załącznik nr 4., Prokurator Rejonowy w Chrzanowie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Babicach nr XXXIII/227/2013 z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Prokurator w zmodyfikowanej skardze zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 z p.zm. ), art. 6n ust 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1399 z p.zm) poprzez złożenie oświadczenia; "są mi znane przepisy kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością", w załącznikach do zaskarżonej uchwały zatytułowanych: Nr 1 - "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy", Nr 2 - "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne", Nr. 3 - "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - usługi dodatkowe pojemniki i odpady zielone", Nr. 4 - "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - usługi dodatkowe odpady budowlane" podczas gdy nie jest to niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Przepisy powołane jako podstawa prawna w/w uchwały nie dają organowi, zdaniem Prokuratora, uprawnienia do nałożenia na osobę obowiązku składania oświadczenia zawierającego to pouczenie a zawarte sformułowanie wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego Rady. W związku z powyższym, powołując się na art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i wprawdzie ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, to jednak zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do celu aktów prawa miejscowego. Ponadto podjęta przez Radę Gminy w Babicach zaskarżona uchwała wskazuje w części nagłówkowej, iż podstawę prawną stanowi art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W ocenie skarżącego wymóg oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Żaden ze wskazanych w niej przepisów - w szczególności art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Prokurator podkreślił , że stanowisko przez niego prezentowane zgodne jest z ukształtowaną obecnie linią orzeczniczą oraz poglądami doktryny w tej materii. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Babice wniósł o : 1. oddalenie skargi w zakresie dot. załącznika nr 1 i 2 do uchwały Rady Gminy Babice Nr XXXIII/227/2013 z dnia 25 stycznia 2013r. 2. umorzenie postępowania w zakresie dot. załącznika nr 3 i 4 uchwały Rady Gminy Babice Nr XXXIII/227/2013 z dnia 25 stycznia 2013r. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że Rada Gminy Babice zaskarżoną uchwałą Nr XXXIII/227/2013 z dnia 25 stycznia 2013r. określiła cztery wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ujęte w: zał. Nr 1 do uchwały - dla nieruchomości zamieszkałych, zał. Nr 2 do uchwały - dla nieruchomości niezamieszkałych, zał. Nr 3 do uchwały - dla odpadów zielonych, zał. Nr 4 do uchwały - dla odpadów budowlanych. Wskazał również, że zarzuty skargi są w znacznej części nieuzasadnione i opierają się na błędnie określonym stanie faktycznym. Wójt zauważył, że w/w uchwała w zakresie załącznika Nr 1 została zmieniona uchwałą nr XLI/297/2013, z dnia 27 września 2013r. Tym samym, załącznik Nr 1, czyli wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w treści wskazanej w skardze już nie istnieje, albowiem uchwała zmieniająca z daty 27 września 2013r. nadała mu brzmienie zgodne z żądaniami skargi. W kwestii deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi -usługi dodatkowe i odpady zielone (zał. Nr 3) i deklaracji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - usługi dodatkowe, odpady budowlane (zał. Nr 4) Wójt Gminy Babice wyjaśnił, że w terminie do 31 marca 2015r. Rada Gminy Babice miała podjąć uchwalę zmieniającą w/w wzory przedmiotowych deklaracji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne opiera się więc na kryterium legalności. Sąd administracyjny orzekając rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 270 z p. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skarga Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie, w kwestii dotyczącej zamieszczenia w załącznikach Nr 1-4 do przedmiotowej uchwały oświadczenia , iż: "są mi znane przepisy kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością", jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, jako niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Narusza je bowiem w sposób istotny. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z p. zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Zaznaczyć też wypada, że: "Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Skuteczne uchylenie (zmiana) uchwały inną, kolejną uchwałą, wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej " (por. uchwała TK , z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94). Zważywszy więc na różne skutki uchylenia (zmiany) i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należało, że skarga Prokuratora jest zasadna, mimo podnoszenia przez Wójta Gminy Babice argumentów dotyczących podjęcia "uchwały zmieniającej’ i zamiaru podjęcia "uchwały zmieniającej", we wskazanych kwestiach. Uchylenia (zmiany) uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie (zmiana) uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z p.zm.), który w czasie jej uchwalenia stanowił, że : "1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W ocenie Sądu część wymaganych danych zawartych w czterech w/w deklaracjach (załączniki Nr 1- 4 do uchwały) nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Chodzi tu o rubrykę: F "Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" (zał. Nr 1 do uchwały), G "Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne" (zał. Nr 2. do uchwały), H "Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - usługi dodatkowe pojemniki i odpady zielone" (zał. Nr 3 do uchwały), F "Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - usługi dodatkowe odpady budowlane". Wszystkie w/w rubryki podanych deklaracji zawierają oświadczenie o treści: " Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również w ustawie z dnia 10 września 1999r. Kodeks karny skarbowy (t.j. DZ.U. z 2013r., poz. 186 z p. zm.). W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest fakt by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załączników zaskarżonej uchwały w zakresie: rubryki F załącznika Nr 1, rubryki G załącznika Nr 2, rubryki H załącznika Nr 3, rubryki F załącznika Nr 4, tj. w przedmiocie zawartych w nich oświadczeń o treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".