I SA/Kr 409/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Grzeszek Sędziowie WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za worek o określonej pojemności i ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za rok, a także ustalenia kwoty zwolnienia z części opłaty właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym oraz określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 3. Sygn. akt: I SA/Kr [...] Uzasadnienie W dniu 5 grudnia 2019r. [...] podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za worek o określonej pojemności i ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za rok, a także ustalenia kwoty zwolnienia z części opłaty właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym oraz określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 12 grudnia 2019r. poz. 9352). Uchwała ta podlegała kontroli nadzorczej przez [...] i Regionalną Izbę Obrachunkową w K., które nie wydały w ustawowym terminie żadnego rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z czym akt ten po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] stał się obowiązującym aktem prawa miejscowego. Pismem z dnia 27 marca 2020r. Prokurator Rejonowy P. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem [...], skargę na uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej §3. Skarżący zarzucił [...] istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust.3b w zw z art. 6i ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2010 ze zm., dalej- u.c.p.g.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez ustalenie w §3 zaskarżonej uchwały w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub w przypadku innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, ryczałtowej stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok, pod warunkiem wykorzystywania wskazanych nieruchomości jedynie przez część roku oraz ustalenie w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe-ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019r. poz. 2325 ze zm. dalej-p.p.s.a.) wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że podjęła Uchwałę nr [...], jest sprzeczna z prawem w zakresie w jakim stanowi, że obowiązek ponoszenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok w przypadku nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, powstaje w sytuacji wykorzystywania takich nieruchomości jedynie przez część roku i ponoszenie ryczałtowej stawki za rok od domu letniskowego. Wynika z tego, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub inna nieruchomość wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, istnieje za rok oraz nie jest uzależniony od długości okresu korzystania z nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego. [...] w §3 zaskarżonej uchwały ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za rok w wysokości [...] zł pod warunkiem wykorzystywania domków letniskowych jedynie przez część roku zamiast prawidłowo ustalić, że obowiązek ponoszenia ryczałtowej opłaty istnieje za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości. Ustalono ryczałtową stawkę opłaty za rok od domku letniskowego zamiast prawidłowo od nieruchomości na której znajduje się domek letniskowy. Regulacja ta jest sprzeczna z art. 6j ust. 3b w zw z art. 6i ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. co w zw z art. 7 Konstytucji, stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2019r. poz. 506 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Odpowiadając na skargę, przedłożono Uchwałę Nr [...] [...] z dnia 29 kwietnia 2020r. w sprawie przekazania do WSA w Krakowie skargi P. G. z dnia 27 marca 2020r. na uchwałę [...] z dnia 5 grudnia 2019r. Nr [...]. Zdaniem Rady Gminy zaskarżony §3 uchwały jest niezgodny z literalnym brzmieniem ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednakże nie stanowi to rażącego naruszenia prawa a rozstrzygnięcie pozostawiono do oceny Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3§1 p.p.s.a. , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3§2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3§2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 50§1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§2 ww. przepisu). Art. 50§1 p.p.s.a. wymienia dwie kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi. Do pierwszej kategorii należy "każdemu, kto ma w tym interes prawny", a do drugiej kategorii - prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka i organizacja społecznej, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W stosunku do podmiotów należących do drugiej kategorii przepis nie wymaga, aby miały one własny interes prawny w złożeniu skargi. Legitymacja prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka do wniesienia skargi nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Podmioty te składają skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób lub też ogółu i jedyną podstawą ich legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Stwierdzić zatem trzeba, że Prokurator Rejonowy posiada legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie i nie zaistniały podstawy do jej odrzucenia, czego domagał się Wójt. Przechodząc do meritum sporu, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy zaskarżona przez Prokuratora uchwała-w świetle przywołanej w niej podstawy prawnej-stanowi akt prawa miejscowego. Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała [...] z dnia 5 grudnia 2019r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za worek o określonej pojemności i ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za rok, a także ustalenia kwoty zwolnienia z części opłaty właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym oraz określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi Szczegółowe upoważnienie ustawowe do podjęcia tego rodzaju uchwały przewiduje art. 6k u.c.p.g. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g., w którym ustawodawca stanowi, że: rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Należy zauważyć, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Mając powyższe na uwadze-w ocenie Sądu-przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W konsekwencji powyższego należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 147§1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3§2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W myśl art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak [w:] Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156§1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały. Wprowadzając sankcję nieważności uchwały jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które skutkują stwierdzeniem nieważności tego rodzaju aktu prawnego. Przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 283). W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały rady gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje oraz podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt: II SA/Wr 1459/97-CBOSA). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Interpolując powyższe uwagi na grunt sprawy poddanej osądowi, Sąd pragnie podkreślić, że art. 6j ust. 3b u.c.p.g. został zmieniony ustawą z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r. poz. 1579). W jej wyniku art. 6j ust. 3b otrzymał następujące brzmienie: "W przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe". Z treści art. 6c ust. 1 u.c.p.g. wynika obowiązek gminy zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 2 tej ustawy rada gminy może, w drodze uchwały postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Ustawodawca określił również, kiedy powstaje obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z art. 6i u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (pkt 1). Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstają odpady komunalne (pkt 2). Deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obowiązany złożyć właściciel nieruchomości do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 6m ust. 1). Z dniem 6 września 2019r. wszedł w życie przepis art. 6i ust. 1 pkt 3 zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno wypoczynkowe obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami powstaje za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości. Wprowadzenie powyższej regulacji stanowi podstawę prawną do nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości. Dokonana zmiana normatywna wskazuje jednoznacznie, iż aktualnie bez znaczenia jest ustalenie przez jaką część roku domek letniskowy czy inne nieruchomości są wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Powyższe oznacza, że skarżący P. G. zasadnie zakwestionował §3 uchwały bowiem obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub inna nieruchomość wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, istnieje za rok oraz nie jest uzależniony od długości okresu korzystania z nieruchomości a ustawodawca nie przewidział obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego. [...] w §3 zaskarżonej uchwały ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za rok w wysokości [...] zł pod warunkiem wykorzystywania domków letniskowych jedynie przez część roku zamiast prawidłowo ustalić, że obowiązek ponoszenia ryczałtowej opłaty istnieje za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości. Ustalono ryczałtową stawkę opłaty za rok od domku letniskowego zamiast prawidłowo od nieruchomości na której znajduje się domek letniskowy. Z podanych wyżej powodów należało uznać, że skarga wniesiona przez Prokuratora jest zasadna. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 147§1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie, tj. wyłącznie w zakresie jej §3.