I SA/Kr 487/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek WSA Michał Niedźwiedź Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 18 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 stycznia 2021 r. odmawiającą M.B. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 roku. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia powodem odmowy był brak wpływu do ZUS wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za ww. okres. Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że w kontrolowanej sprawie brak było jakichkolwiek ustaleń i konfrontacji z wnioskami dowodowymi skarżącego mającymi wskazywać, że złożył on wniosek w wymaganym terminie przez jego wrzucenie do specjalnej skrzynki, bez możliwości uzyskania potwierdzenia jego złożenia. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, iż wniosek nie został złożony w terminie wraz z konkluzją, wedle której skarżącemu nie przysługuje prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za sporny okres. Wobec powyższego okoliczność, czy wniosek złożono po terminie z art. 31 zp ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chodów zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej "ustawa o COVID-19", nie została ustalona w sposób należyty. Sąd podał również, że sposób uzasadnienia stanowiska organu uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości i legalności działań organu. Decyzja z dnia 11 lutego 2022 r. ZUS utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 13 stycznia 2021 r. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał w szczególności, że 5 stycznia 2021 r. skarżący złożył pismo dotyczące wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r., w którym podał, że złożył wymagane dokumenty w dniu 27 maja 2020 r. do skrzynki podawczej. W związku z tym organ dokonał analizy dokumentów na koncie zobowiązanego i stwierdził brak zarejestrowanego wniosku o zwolnienie z opłacania należności (RDZ). Sprawdzono również wnioski złożone w formie papierowej, które wpłynęły do Oddziału ZUS w dniu 27 maja 2020 r. i stwierdzono brak przedmiotowego wniosku. W związku z tym, pismo z dnia 5 stycznia 2021 r. uznane zostało za pierwszorazowy wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za ww. okres. Odnosząc się do wyroku WSA w Krakowie organ podał, że pandemia wymusiła na Zakładzie szereg zmian technicznych i organizacyjnych. Nowością było udostępnienie klientom skrzynek podawczych, które umożliwiają złożenie dokumentów bez osobistego kontaktu z pracownikiem ZUS. Znajdują się one pod stałym nadzorem pracowników ochrony i pracowników komórki obsługi klientów, tak więc wyjęcie czy zniszczenie dokumentów nie może mieć miejsca. Skrzynka, do której składano dokumenty w okresie do 30 czerwca 2020 r. posiadała opis: "Wnioski przedsiębiorców – tarcza antykryzysowa". Ponadto była na niej umieszczona aktualna data, będąca jedocześnie datą złożenia wniosku w ZUS. Nie było i nie ma wymogu umieszczenia na skrzynce informacji o skutkach wrzucenia do niej pisma i ewentualnego ryzyka związanego z zaginięciem. Korespondencja ze skrzynek była wyjmowana codziennie przez dwie pracownice w pomieszczeniu dziennika podawczego. Na korespondencji umieszczano pieczęć wpływu z datą ze skrzynki oraz na bieżąco skanowano i rejestrowano dokumenty w odpowiedniej aplikacji. Procedowaniu podlegały wszystkie wnioski, bez względu na to, czy były kompletne, czy też nie. Wnioski spięte lub pomyłkowo podpięte do innej sprawy, w trakcie skanowania były rozdzielane i ewidencjonowane odrębnie, zatem nie mogło dojść do pomyłki przy wprowadzaniu danych do systemu komputerowego. Organ zaznaczył, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że zagubienie bądź też błędne zarejestrowanie wniosku złożonego w skrzynce podawczej było niemożliwe. Postępowanie polegało na dwukrotnym przejrzeniu wszystkich wniosków związanych z tarczą antykryzysową złożonych do ZUS w okresie, który wskazuje skarżący jako termin złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przesłuchano także w charakterze świadka M.B. (wspólnika prowadzonej ze skarżącym spółki), która miała złożyć osobiście wniosek do skrzynki podawczej. ZUS podał, że nie potrafiła ona określić, w którym dniu złożyła wniosek. Nikt nie może potwierdzić faktu jej obecności przed budynkiem organu, gdyż była sama. W związku z tym organ podał, że wynikiem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest stwierdzenie faktu, że wniosek w rzeczywistości nie został złożony. Skarżącemu nie przysługuje więc prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za ww. okres. W skardze skierowanej do WSA w Krakowie M.B. – wnosząc o uchylenie decyzji z dnia 11 lutego 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 stycznia 2021 r. – zarzucił naruszenie przepisów: I. postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7 i art. 77 §1 i §3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dostępnych dowodów, w szczególności dokumentów złożonych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka W.P., co do faktu złożenia pisemnego wniosku o zwolnienie w skrzynce oddawczej ZUS Oddział w T. oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, w szczególności dowodu z zeznań świadka M.B., skutkujące wydaniem nieprawidłowej decyzji administracyjnej; - art. 81a§1 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do okoliczności złożenia wniosku o zwolnienie ze składek ZUS; oraz II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 31 zo i art. 31zp ust. 1 i ust. 4 ustawy o COVID-19, poprzez odmowę zwolnienia ze składek ZUS pomimo złożenia w terminie pisemnego wniosku w tej sprawie. Na podstawie art. 106 §3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia księgowego W.P. na okoliczność uzyskania przez niego telefonicznie potwierdzenia przez M.B. złożenia do skrzynki oddawczej na dokumenty ZUS O/T. – wniosku o zwolnienie. Odpowiadając na skargę pełnomocnik ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W ust. 4 art. 31zo ustawy o COVID-19 podano, że w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek. W art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19 wyjaśniono, że min. za kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ww. miesiące nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy o CCOVID-19). Z kolei art. 31zp ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. - w przypadku składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 roku. Z powyższych przepisów wynika zatem, że przedsiębiorcy opłacającemu składki przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli m.in.: 1) złożył wniosek o zwolnienie do 30 czerwca (art. 31zp ust. 1 pkt 1); 2) przesłał deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne za ww. miesiące nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. lub jest zwolniony z obowiązku ich składania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Sąd wskazuje także, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznanej sprawie organ uznał, że skarżący w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył wniosku o zwolnienie z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 roku. W konsekwencji Zakład odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za ten okres. Skarżący natomiast wskazuje, że w ww. terminie złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek do skrzynki podawczej ZUS Oddział w T. Istotą sporu jest zatem sprawa złożenia przed 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, w której to kwestii strony postępowania sądowego prezentują odmienne stanowiska. Z podanych wcześniej przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz na wniosek. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w okresie epidemii wnoszenie pism do ZUS zorganizowane zostało w ten sposób, że pisma można było składać m. in. do odpowiedniej skrzynki korespondencyjnej bez osobistego kontaktu z pracownikiem organu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skorzystanie z takiej możliwości skutkowało brakiem uzyskania od pracownika organu potwierdzenia złożenia dokumentów. Sąd stwierdza w związku z tym, iż organ wprowadzając procedurę składania pism za pośrednictwem skrzynki korespondencyjnej wystawionej w siedzibie organu, bez możliwości uzyskania potwierdzenia ich złożenia, nie powinien w takiej sytuacji obciążać strony negatywnymi skutkami przyjętego sposobu doręczania pism i wniosków. W sytuacji, gdy organ umożliwia składanie pism do skrzynki bez możliwości uzyskania stosownego potwierdzenia daty ich złożenia, np. poprzez wprowadzenie stosownych, transparentnych procedur weryfikacyjnych, to przerzuca w ten sposób całą odpowiedzialność za ewentualne zagubienie pisma na podmiot pismo to składający (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 186/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy nie wynika (świadczy o tym korespondencja wewnętrzna organu), aby organ wprowadził procedurę, na podstawie której istniałaby możliwość jednoznacznego ustalenia, czy dane pismo w określonym dniu zostało złożone, czy też nie. Sąd stwierdza, że w rozpoznanej sprawie – wbrew stanowisku organu - nie można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że przedmiotowy wniosek został przez skarżącego (a właściwie jego żonę) złożony. Na str. 21 akt adm. znajduje się wydruk maila Naczelnika Wydziału Obsługi Klientów i Korespondencji, w którym wskazano, że z uwagi na fakt, że dokumenty były wyjmowane ze skrzynek przez dwie osoby, zgubienie dokumentu było mało prawdopodobne. Sąd stwierdza w związku z tym, że z zapisu tego wynika, że mogło jednak dojść do sytuacji zagubienia wniosku. Przerzucenie w takiej sytuacji całego ryzyka na skarżącego należy uznać za niedopuszczalne i naruszające zasadę praworządności i zaufania do organów administracji. Obciążając skarżącego obowiązkiem wykazania, że dokument złożył w terminie, organ nie uwzględnił, czy przy procedurze składania wniosków do skrzynki miał on w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób, niż na podstawie własnych wyjaśnień oraz wskazania świadków tej czynności. Skoro bowiem jednostronnie i niezależnie od przysługujących stronom gwarancji procesowych organ przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, rodzący tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutkami (związanymi z wynikającymi z tego wątpliwościami) obciążać strony. W takich sytuacjach winien więc rozstrzygać niedające się usunąć i istotne wątpliwości w omawianym zakresie, na korzyść stron (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 394/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że o ile zasadnym jest stwierdzenie, że skarżący nie wykazał w jednoznaczny sposób, że na pewno złożył swój wniosek, to istnienie nawet pewnego, niewątpliwego marginesu niepewności co do możliwości wpłynięcia tego wniosku, zwłaszcza wobec nieprzejrzystości przyjętych przez organ procedur, nie pozwala na przyjęcie za zasadne kategorycznego stwierdzenia organu o braku wniosku. Skoro bowiem skarżący nie miał żadnej możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia wniosku o zwolnienie z należności składkowych, to nie można od niego wymagać wykazania ponad wszelką wątpliwość, że tego dokonał (wyrok WSA w Rzeszowie z 3 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 21/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci oświadczenia księgowego W.P., należy wskazać, że art. 106 §3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może jednak zastąpić postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ogranicza się wyłącznie do dowodu z dokumentu i ma ono charakter wyjątkowy. Przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów (tj. dowodu z zeznań świadka, przesłuchania stron, opinii biegłego czy też oględzin) jest niedopuszczalne. Dowód z dokumentu prywatnego, który zawiera oświadczenie strony lub świadka, w istocie oznaczałby obejście tego zakazu, dlatego Sąd wniosku skarżącego nie uwzględnił (ww. wyrok WSA w Bydgoszczy). Jak wskazał NSA w wyroku z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 235/08, "przepis ten pozwala sądowi na przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazano powyżej dowód z zeznań świadka powinien być przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym bezpośrednio i nie może być zastępowany pisemnymi oświadczeniami osób mogących dysponować wiedzą na temat sprawy" (LEX nr 522504). Sąd wskazuje jednak, że w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu skarżący może dowód taki, na potwierdzenie swoich twierdzeń, przedłożyć organowi. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postepowania nie orzeczono, ponieważ skarżący był z urzędu zwolniony od obowiązku ich ponoszenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu oraz wyjaśni także, kiedy została wydana decyzja pierwszoinstancyjna – w aktach administracyjnych znajduje się bowiem decyzja z dnia 12 stycznia 2021 r. (k. 6 akt adm.), a nie z 13 stycznia 2021 r. Nadto organ zwróci uwagę na nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy o COVID-19 dodany został przepis art. 15zzzzzn2, który w ust. 1 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby jego zastosowanie. W tej sytuacji, rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie było wystarczające.