I SA/Kr 531/09

Sygn. akt I SA/Kr 531/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 września 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r., sprawy ze skargi K. K., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 29 stycznia 2009 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. I SA/Kr 531/09 UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2008 r. K. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999 r. do stycznia 2000 r. oraz umorzenie odsetek od powyższych zaległości. W uzasadnieniu wniosku strona podkreśliła, że jako zwykły obywatel, nie znający wszystkich przepisów prawa powierzył kwestię rozliczania utworzonym w tym celu urzędom licząc na to, że ewentualne błędy zostaną szybko skontrolowane i skorygowane. Tymczasem ZUS dopiero po upływie dziewięciu lat dostrzegł błędy w naliczeniu składek, co skutkowało powstaniem dużych odsetek nie z winy wnioskodawcy. Określając swoje możliwości płatnicze K. K. zaznaczył, że jego zarobki miesięczne netto na stanowisku instalatora urządzeń sanitarnych wynoszą 845,17 zł, na jego utrzymaniu pozostaje konkubina z dwojgiem dzieci, zaś na dwoje innych dzieci płaci alimenty w łącznej kwocie po 400 zł miesięcznie. Pobiera nadto zasiłek rodzinny w wysokości 96 zł, nie posiada żadnych nieruchomości, ani cennych ruchomości, a w związku z trudną sytuacją finansową spłata kwoty odsetek spowoduje pozbawienie rodziny środków do życia. Na dowód powyższych twierdzeń wnioskodawca przedłożył akty urodzenia dzieci, wyrok zaoczny Sądu Rejonowego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt [...] zasądzający alimenty w kwocie 200 zł na małoletnią córkę D. M. pochodzącą ze związku z konkubiną oraz postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zabezpieczenia powództwa na czas trwania procesu rozwodowego wnioskodawcy z żoną T. K. poprzez zasądzenie na rzecz małoletnich K. i M. K. łącznej kwoty 400 zł miesięcznie, decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na małoletnie D. i E. M., umowę kredytu z dnia 18 grudnia 2007 r. na zakup pralki na kwotę 1343,01 zł (z ostatnią ratą płatną w dniu 18 października 2008 r.), zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o wysokości osiągniętego dochodu w 2007 r. (8.709,92 zł), zaświadczenie o zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w Przedsiębiorstwie "W" M. B. i wysokości uzyskiwanych tam zarobków na kwotę 1126 zł brutto (845,17 zł netto). W toku dalszego postępowania przed organem ustalono dodatkowo, że w okresie od 29 kwietnia 1998 r. do 23 stycznia 2000 r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. Wykreślenie z ewidencji nastąpiło z dniem 17 lipca 2008 r. Za poszczególne okresy prowadzenia działalności gospodarczej K. K. zalega z opłatą składek z tytułu ubezpieczenia społecznego w łącznej kwocie 2.930,09 zł w tym: 2.904,57 zł - składki za prowadzącego działalność, 13,17 zł – składki za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych i 12,35 zł w części finansowanej przez płatnika, z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za prowadzącego działalność na kwotę 918,82 zł i Fundusz Pracy za prowadzącego działalność w kwocie 301,77 zł wraz ze stosownymi odsetkami. Przy czym zaległości te nie zostały skierowane do przymusowego dochodzenia. Organ ustalił nadto, że zgodnie z informacją pozyskaną z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2008 r. wnioskodawca nie jest objęty pomocą finansową tego ośrodka, wreszcie że nie pobiera świadczeń emerytalno – rentowych, nie posiada żadnych nieruchomości, jest właścicielem samochodu osobowego marki trabant z 1971 r. nie przedstawiającego większej wartości. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. K. umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu: składek na ubezpieczenie za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 7.919 zł, w tym 5.561 zł – odsetki od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, 1.776 zł - odsetki od zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne i 582 zł - odsetki od zaległych składek na Fundusz Pracy, składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części finansowanej przez płatnika w kwocie 25 zł oraz składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 27 zł. Łączna kwota odsetek naliczonych na dzień złożenia wniosku wyniosła 7.971 zł W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 z późn. zm.) stwierdzając, że w trybie tam przewidzianym mogą być umarzane jedynie należności, co do których stwierdzono całkowitą nieściągalność, której przypadki ustawodawca zawarł w zamkniętym katalogu z art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6. W stosunku do wnioskodawcy organ uznał, że nie nastąpiła całkowita nieściągalność zaległych należności wraz z odsetkami. Podkreślono, że wnioskodawca nie jest właścicielem gruntów, posiadany przez niego samochód nie przedstawia wartości egzekucyjnej, jednakże to nie przesądza o konieczności umorzenia należności z tytułu składek. Wnioskodawca posiada bowiem stałe źródło dochodu, a więc istnieje potencjalna możliwość zajęcia wynagrodzenia za pracę. Następnie organ stwierdził, że nie ma też podstaw do stosowania art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365), gdyż wnioskodawca ma co prawda zobowiązania alimentacyjne, ale jest osobą zdolną do pracy i posiada możliwości dalszego zarobkowania, nie korzysta także z pomocy społecznej, a to oznacza, że jest w stanie zaspokoić swoje bieżące potrzeby. Ponadto powołując się na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek organ zaznaczył, że nawet przy wykazaniu przez wnioskodawcę, że ze względu na stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, organ rentowy nie ma obowiązku wydania w tej materii decyzji pozytywnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. K. nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją podniósł nowe okoliczności w sprawie. Wskazał, że obecnie jest już po rozwodzie, a sąd przyznał mu prawo do osobistej opieki nad nieletnimi K. i M. K., w związku z czym obecnie ma czworo dzieci na utrzymaniu. To generuje wyższe koszty utrzymania dziewczynek, które wymagają przyzwoitego ubioru, odpowiedniego odżywienia, czy przyrządów szkolnych. W związku z osobistą opieką nad czwórką dzieci, w tym dwójką z poprzedniego małżeństwa wnioskodawca ma ograniczoną możliwość podjęcia dodatkowego stałego zatrudnienia, ewentualnie pozostają krótkie prace dorywcze płatne ok. 500 zł. Nawet w przypadku ewentualnego dorobienia takiej kwoty wnioskodawca oświadczył, że nie starcza ona na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych sześciu osób. Nadto rodzina pozostaje w użyczonym od matki wnioskodawcy lokalu, ale musi partycypować w kosztach jego utrzymania (czynsz spółdzielczy, media). Dodatkowo K. K. wskazał, że pomimo zasądzonych w wyroku rozwodowym na rzecz małoletnich córek alimentów w łącznej kwocie 300 zł była żona oświadczyła, że nie będzie ich płacić, gdyż ją na to nie stać. Wnioskodawca załączył do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok rozwodowy oraz aktualne zaświadczenia o zarobkach, jednocześnie wskazując, że na wezwanie organu doręczy wszystkie inne wymagane i potrzebne dokumenty. W dniu [...] stycznia 2009 r. K. K. przedłożył organowi kopię protokołu ustnego zgłoszenia podania o udzielenie pomocy społecznej , natomiast w dniu [...] stycznia 2009 r. złożył do akt sprawy plik decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej w formie gorących posiłków dla M., K. K. i D. M., zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności oraz zasiłku okresowego od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 marca 2009 r. Decyzją z dnia 29 stycznia 2009 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w związku z tym, że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono dokonanych wcześniej wpłat oraz kwestii przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia do maja 1999 r., uchylił zaskarżoną decyzję modyfikując wysokość zaległości składkowych, a co za tym idzie również zmniejszając kwotę odsetek. W pozostałym zakresie decyzja została utrzymana w mocy, tj. organ odmówił K. K. umorzenia należności z tytułu składek. Organ zaprezentował tożsamą argumentacje, jaka została zawarta w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że wnioskodawca ma miesięczne dochody w wysokości 2.000 zł, a zatem jest w stanie zaspokoić podstawowe potrzeby sześcioosobowej rodziny. Uznał również, że powołując się na konieczność partycypowania w opłatach za użyczone mieszkanie oraz wydatkowania dodatkowych kwot na utrzymanie M. i K. K., które znalazły się na mocy wyroku rozwodowego pod osobistą opieką wnioskodawcy, nie wykazał on jakiej wysokości są to koszty. Powołując się nadto na interes publiczny organ doszedł do przekonania, że pierwszorzędna pozostaje zasada zapewniania stałego dopływu do budżetu należności z tytułu składek z uwagi na konieczność zapewnienia środków finansowych dla realizacji zadań ZUS. W skardze na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący K. K. wyartykułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzi uzasadniony przypadek umorzenia należności z tytułu składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności, zarzut naruszenia przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez działanie organu bez podstawy prawnej, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy ubezpieczeniowej poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, art. 77 § 1 zw. z art. 123 ustawy ubezpieczeniowej poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie z naruszeniem obowiązujących reguł dowodowych, naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, wreszcie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez utrzymanie w mocy decyzji wbrew oczywistym podstawom do jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że argumentacja organu odmawiającego umorzenia odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy pomimo stwierdzenia ciężkiej sytuacji materialnej zobowiązanego, zmierzająca do wykazania, że umorzenie takie stanowi niedopuszczalne godzenie się na uszczuplanie należytych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne środków finansowych pozwalających na realizację zadań ZUS, jest nieuprawniona, gdyż przedmiotem postępowania były jedynie odsetki od zaległych świadczeń na rzecz ZUS, a więc należności uboczne, a nie należności główne. Skarżący zarzucił również, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie ocenił w odpowiedni sposób zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez co błędnie ocenił jego sytuację materialną, zwłaszcza nie wzięto pod uwagę, że rodzina skarżącego korzysta z instytucjonalnej pomocy społecznej. Poza tym skarżący zaznaczył, że działania organu uchybiały zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nadto organ nie udzielał faktycznej i prawnej informacji stronie o skutkach podejmowanych przez nią działań lub ich braku. W konsekwencji K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł, że skarżący zaspokaja swoje potrzeby bieżące, jest zdolny do pracy, pracuje na etacie i dorywczo, a nadto nie wykazał, aby wystąpiły okoliczności powodujące zagrożenie dla egzystencji jego i jego rodziny. Nadto nie wystąpiła tzw. całkowita nieściągalność wobec skarżącego. Nawet jednak, gdyby skarżący wykazał istnienie przesłanek przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek, to organ mający swobodę w ramach tzw. uznania administracyjnego miałby prawo odmówić skarżącemu przyznania wnioskowanego umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 z późn. zm.), jak również art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365). Zgodnie zatem z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu w pkt od 1 do 6. W stosunku do płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi przepis art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy wprowadził wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez Zakład, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei odnoszący się do takich sytuacji przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365) stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Dlatego też powołane wyżej przepisy dotyczące instytucji umorzenia zastosowanie mają także do odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania, jak również przepisy prawa materialnego w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego. Zdaniem orzekającego Sądu w pierwszej kolejności należy podnieść, że organy nie dokonały wykładni przepisu art. 28 ust. 3 od pkt 1 do pkt 6 ustawy o ubezpieczeniach społecznych, gdyż nie zanalizowały sytuacji skarżącego pod kątem przesłanek określonych w cytowanym przepisie dla wystąpienia tzw. całkowitej nieściągalności, od której w pierwszej kolejności zależy możliwość umorzenia należności z tytułu składek, w tym i odsetek za zwłokę. Treść decyzji obydwu instancji wskazuje, że poza przytoczeniem dosłownego brzmienia art. 28 nie dokonano żadnej analizy sytuacji faktycznej skarżącego pod kątem przesłanek całkowitej nieściągalności, której przypadki określono w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie przeprowadzono w tej materii również żadnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Organy stwierdziły jedynie arbitralnie, że w stosunku do skarżącego nie można mówić o całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 cytowanej ustawy bez podania jakichkolwiek argumentów i okoliczności na poparcie powyższej tezy. Niewystarczające, w ocenie Sądu, jest bowiem ogólnikowe stwierdzenie, że organ rentowy ma możliwość prowadzenia w stosunku do zobowiązanego postępowania egzekucyjnego, gdyż strona jest zatrudniona na umowę o pracę i otrzymuje regularne wynagrodzenie bez odniesienia się do konkretnej przesłanki określonej w cyt. przepisie. Tymczasem, jak wskazano wyżej, jest to okoliczność o charakterze podstawowym, gdyż jej jednoznaczne stwierdzenie: 1. warunkuje przyznanie lub odmowę przyznania ulgi, 2. warunkuje możliwość stosowania uregulowań rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie braku całkowitej nieściągalności w stosunku do płatników określonych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w tym i skarżącego) daje możliwość rozpatrywania ich sytuacji faktycznej w oparciu o przepisy cytowanego rozporządzenia i w tym kierunku powinno iść postępowanie organów ubezpieczeniowych przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organy wykazały się nadto w tej materii pewną niekonsekwencją. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący nie posiada żadnych nieruchomości, ani cennego majątku ruchomego, z którego możliwe byłoby zaspokojenie należności składkowych. Samochód marki trabant z 1971 r. nie przedstawia bowiem praktycznie żadnej wartości, co przyznały same organy ubezpieczeniowe w swoich rozstrzygnięciach. Jak zatem w kontekście takich ustaleń, przyjętych także w decyzjach odmawiających umorzenia odsetek od zaległych składek ubezpieczeniowych, broni się stwierdzenie organów, iż w stosunku do K. K. nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności zdefiniowany w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Poza tym, zdaniem orzekającego Sądu, organy przechodząc przedwcześnie do analizy sytuacji skarżącego w kontekście przesłanek umorzenia przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego nie wyjaśniły w sposób wystarczający istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszyły przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w interesie wnioskodawcy leży, by w postępowaniu, w którym ubiega się o umorzenie odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy przedstawić organowi wyczerpujące informacje i dowody potwierdzające podnoszone przez siebie okoliczności, które jego zdaniem mogą mieć wpływ na ewentualne umorzenie, jednakże sytuacja ta nie zwalnia organów z obowiązku dotarcia do prawdy materialnej i wszechstronnego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie (art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Jak podnosi się w literaturze "z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (mających zastosowanie także w niniejszej sprawie na mocy odesłania z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – wtręt Sądu), wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy" (Komentarz do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Oczywiście, jak wspomniano na wstępie, zasada ta nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98). Jednakże organ prowadzący postępowanie powinien wezwać stronę do uzupełnienia i sprecyzowania swoich twierdzeń, a także do przedstawienia stosownych dowodów na ich potwierdzenie. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, mimo że na niej spoczywa ciężar dowodowy, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (wyroki NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96, LEX nr 33414 oraz z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt III SA 2792/97, LEX nr 44742). Jest to zatem sytuacja szczególnego rodzaju i należy stronę o tych ewentualnych konsekwencjach poinformować. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poza zakresem swoich rozważań pozostawił podnoszone przez skarżącego w odwołaniu, ale także na wcześniejszych etapach postępowania kwestie dodatkowych obciążeń dla budżetu domowego w postaci utrzymania niepracującej konkubiny, wykarmienia, ubrania, wyposażenia w przybory szkolne, środki czystości itp. czwórki pozostających na utrzymaniu skarżącego małoletnich dzieci oraz konieczności ponoszenia opłat za media i czynsz spółdzielczy w użyczanym przez matkę K. K. mieszkaniu. W sytuacji, w której skarżący domaga się weryfikacji stanowiska organów odnośnie do ustalenia jego faktycznej sytuacji ekonomiczno – życiowej w kontekście przedstawionych dodatkowych okoliczności, należało wezwać stronę o podanie konkretnych danych i wielkości obrazujących ponoszone miesięczne wydatki na utrzymanie i wyżywienie skarżącego i każdego z pozostałych członków rodziny oraz wydatki mieszkaniowe, a także o przedłożenie odpowiednich rachunków, faktur, czy innych dowodów potwierdzających uiszczenie powyższych opłat i wydatków, zwłaszcza że skarżący brał czynny udział w postępowaniu, wykazywał nim zainteresowanie, dostarczał z własnej inicjatywy szereg dokumentów, a nadto zadeklarował w odwołaniu, że przedłoży każdy potrzebny i wymagany dokument na żądanie organu. Z tak sformułowanego twierdzenia wynika, że oczekiwał współdziałania i dobrej woli organu, a także pozyskania informacji jakie jeszcze w przekonaniu organu istotne dowody ma przedłożyć, aby jego wniosek mógł zostać pozytywnie rozstrzygnięty. Tymczasem Prezes ZUS w sposób arbitralny przyjął, że skoro strona nie podała o jakie konkretnie wydatkowane kwoty chodzi i nie przedłożyła żadnych rachunków, to budżetu domowego wnioskodawcy nie obciążają żadne inne, poza alimentami, zobowiązania wpływające na zdolności płatnicze dłużnika. Dopiero zatem w sytuacji, gdyby skarżący nie odpowiedział na tak konkretnie sformułowane wezwanie, organ miałby prawo wyciągnąć względem niego negatywne konsekwencje. Sąd uznał, że w tym konkretnym stanie faktycznym nie wystarczyło ogólnikowe pouczenie o konieczności przedstawiania przez stronę dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Ponadto Prezes ZUS całkowicie i w sposób nieuprawniony pominął również w swoim rozstrzygnięciu złożone przez K. K. na etapie postępowania odwoławczego dowody w postaci szeregu decyzji Prezydenta Miasta o przyznaniu rodzinie skarżącego świadczeń z pomocy społecznej (k. 126 – 132 akt administracyjnych), czym również naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a dodatkowo art. 80 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być zatem oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, przy czym nie ma znaczenia, na jakim etapie postępowania wyjaśniającego dany dowód został przeprowadzony. Wyniki tej analizy winny natomiast znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji administracyjnej, tj. zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 k.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy nie ogranicza się więc jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę i uwzględnić ewentualne zmiany stanu faktycznego, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w I instancji (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., II SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 81, 533), a co za tym idzie ze względu na zasadę szybkości i ekonomiki procesowej również ma obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w zakresie możliwości prowadzenia tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), chyba że dojdzie do przekonania, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wówczas, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. ma obowiązek wydać decyzję kasacyjną przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. O fakcie wystąpienia do odpowiednich organów o udzielenie pomocy społecznej skarżący powiadomił organ w dniu 13 stycznia 2009 r. zobowiązując się do dostarczenia ewentualnych decyzji z chwilą ich otrzymania, co też uczynił w dniu 28 stycznia 2009 r., a więc jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu przed Prezesem ZUS, które zapadło w dniu 29 stycznia 2009 r. Z decyzji tych wynika jednoznacznie, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, Filia nr [...]= przyznając wnioskowane świadczenia ocenił sytuację skarżącego i jego rodziny jako trudną, w której dochód na członka rodziny nie przekracza ustalonego ustawowo kryterium dochodowego, tak że rodzina nie jest w stanie samodzielnie zapewnić sobie żywności i zaspokoić innych niezbędnych potrzeb życiowych (a więc nie jest w stanie zapewnić sobie niezbędnego minimum potrzebnego do egzystencji). Tymczasem Prezes ZUS przeszedł nad powyższymi dowodami do porządku dziennego, stwierdzając na podstawie nieaktualnej w tym kontekście informacji z MOPS (k. 48 akt administracyjnych), że "sytuacja finansowa, choć trudna, w obiektywnym poczuciu Strony, nie stwarza jednak konieczności korzystania z przewidzianych prawem form pomocy dla osób nie posiadających środków na zaspakajanie swych podstawowych potrzeb: nie korzysta z finansowych form pomocy opieki społecznej (...)". W tym stanie rzeczy weryfikacji powinno ulec również twierdzenie organu, iż trudności finansowe skarżącego nie mają charakteru pogłębiającego się, a tym samym wykluczającego uregulowanie zadłużenia w ZUS-ie, skoro za takim stanowiskiem organu przemawiała błędnie ustalona na etapie orzekania w postępowaniu odwoławczym okoliczność niekorzystania przez skarżącego K. K. z instytucjonalnej pomocy społecznej. Zwłaszcza, że jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie "sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym." (tak: wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267). Prezes ZUS przyjął też niezasadnie, iż skarżący uzyskuje miesięczny dochód w kwocie 2.000 zł netto. Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że K. K. wskazywał jedynie w odwołaniu na ewentualne, możliwe do uzyskania kwoty za krótkotrwałe prace dorywcze w kontekście zarzutu organu I instancji o niepodejmowaniu przez niego dodatkowego zatrudnienia. Jednocześnie oświadczył, że nie jest w stanie podjąć stałego dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad licznym potomstwem. W żadnym miejscu jednak nie twierdził, jak przyjął Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że z prac dorywczych uzyskuje stały miesięczny dodatkowy dochód w kwocie 500 zł. Udokumentowane i faktycznie osiągane dochody skarżącego wynoszą łącznie 1241,17 zł, w tym: 845,17 zł netto – wynagrodzenie za pracę, 300 zł – alimenty na dwójkę małoletnich córek, 96 zł - zasiłki rodzinne. Przy czym weryfikacji ze strony organów podatkowych wymaga również twierdzenie skarżącego o odmowie łożenia przez byłą małżonkę strony alimentów na wspólne małoletnie dzieci, pomimo prawomocnego wyroku sądowego w tej materii. Ustalenie bowiem czy i w jakiej faktycznej wysokości skarżący otrzymuje zasądzone środki od T. K. ma wpływ na ocenę jego rzeczywistej sytuacji finansowej. Ponadto nie należy zapominać, że z instytucji świadczeń alimentacyjnych wynika, że mają służyć tylko i wyłącznie zabezpieczeniu i zaspokojeniu potrzeb małoletnich dzieci, a nie innym celom, w tym spłacie ewentualnych zaległości publicznoprawnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że z akt sprawy nie wynika, czy nadano bieg wnioskowi skarżącego o przyznanie układu ratalnego w trybie art. 29 ustawy o ubezpieczeniach społecznych w odniesieniu do zaległych składek. Zmiana powyższego wniosku (zawarta w odwołaniu od zaskarżonej decyzji) na żądanie umorzenia także zaległych składek winna być potraktowana przez Prezesa ZUS jako wniosek wszczynający odrębną sprawę administracyjną i przekazana do rozpoznania właściwemu organowi. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Ponadto w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie jest zobowiązany do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04) Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzec jak w sentencji. Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. Sąd zaniechał orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżący występował w sprawie osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika, a z mocy art. 239 pkt 1lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych.