I SA/Kr 534/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Paweł Dąbek (spr.) Protokolant st. sekr.sąd. Renata Trojnar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Zakopanem na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 września 2022 roku Nr XL/564/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie metody ustalania opłaty oraz wysokości stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi - stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. Asesor Prokuratury Rejonowej w Zakopanem (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane (dalej: Rada) z dnia 15 września 2022 r. nr XL/564/2022 w sprawie zmiany uchwały w sprawie zmiany uchwały w sprawie metody ustalania opłaty oraz wysokości stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwałę tę Prokurator zaskarżył w części dotyczącej § 3, domagając się stwierdzenia nieważności w zakresie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowana regulacja, została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 - dalej: u.o.a.n.). i art. 2 Konstytucji RP - poprzez rozbieżność w treści § 3 uchwały, wskazującego datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, a jednocześnie wskazującego konkretną datę dzienną, określającą początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą wsteczną od dnia 1 lipca 2022 r. Stwarza to uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego. Zaskarżona uchwała obowiązywała od 11 października 2022 r. albo od 1 lipca 2022 r. (w zależności od przyjętego terminu jej wejścia w życie) do 12 listopada 2022 r. Prokurator przywołując art. 4 i 5 u.o.a.n. podniósł, że sformułowanie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 26 września 2022 r., oznacza, że zachodzą obiektywne wątpliwości, czy uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia; czyli z dniem 11 października 2022 r., czy też z dniem 1 lipca 2022 r. Stwierdził, że mając na uwadze, iż początek mocy obowiązującej uchwały powinien oznaczać jej wejście w życie, uznać należy, że taka regulacja zastosowana przez Radę jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, a treść § 3 uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życie aktu miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo Prokurator zwrócił uwagę, że odstąpienie od konstytucyjnej zasady państwa prawnego, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Natomiast w ocenie Prokuratora należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków. Wskazał, że Rada w żaden sposób nie wykazała zaistnienia okoliczności szczególnych, które wymagałyby nadania podejmowanej uchwale mocy wstecznej. Prokurator podkreślił dalej, że zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że w związku z wszczętym postępowaniem, po analizie zastrzeżeń wskazanych przez Kolegium Regionalnej Iżby Obrachunkowej, Rada podjęła uchwałę Nr XLII/581/2022 z 25 października 2022 r. w sprawie metody ustalenia opłaty oraz wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która zawierała stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Miasto Zakopane oraz ulgi w wyżej wymienionej opłacie, oraz uchylała zaskarżoną uchwałę w całości. Uchwała Nr XLII/581/2022 z 25 października 2022 r. weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, tj. 11 listopada 2022 r. i od tego czasu obowiązuje. Organy nadzoru nie miały żadnych zastrzeżeń odnośnie ww. uchwały. Zaskarżona uchwała w chwili wniesienia skargi do Sądu pozbawiona była już mocy prawnej, w związku z czym skarga powinna zostać oddalona, jako bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze sporne zagadnienie w rozpatrywanej sprawie koncentruje się na tym, czy zaskarżona uchwała mogła wejść w życie od dnia 1 lipca 2022 r., jak przewidziano w jej § 3, w sytuacji, gdy uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 26 września 2022 r. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Prokuratora, że brak było do tego podstaw. Wprawdzie rację ma także Prokurator wskazując, że w przypadku określenia daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego, nie mogą zachodzić wątpliwości, kiedy dokładnie dany akt obowiązuje. Niemniej jednak użyte w zaskarżonej uchwale sformułowanie, pozwala na wyciągnięcie wniosku, że sama uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od jej opublikowania w dzienniku urzędowym, lecz skutki prawne wywierać będzie z mocą wsteczną od dnia w niej wskazanego. Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy. Od tej zasady przewidziane zostały wyjątki. W ust. 2 powyższego przepisu wskazano, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni. Przewidziana została także w art. 5 tej ustawy możliwość wejścia w życie aktu normatywnego z mocą wsteczną, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Dopuszczając możliwość nadania aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", nie można zapominać o jednej z fundamentalnych zasad konstytucyjnych, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, czyli zakazie retroaktywności (lex retro non agit). Z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzić wniosek, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (por. np. wyrok TK z 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (por. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (por. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). Prawodawca może wobec powyższego wyjątkowo odstąpić od zakazu retroaktywności, gdy jest to niezbędne do realizacji innej zasady konstytucyjnej, przy czym, jeśli zmiana normatywna dotyczyłaby praw lub wolności konstytucyjnych, możliwość jej przeprowadzenia należy oceniać zgodnie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z 2 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2448/21 – powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto prawodawca ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując w intersubiektywnie weryfikowalny sposób, jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania (por. G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, LEX 2016). Dopiero motywy prawodawcy zawarte w uzasadnieniu wprowadzanego aktu normatywnego pozwolą na ocenę, jakie inne wartości konstytucyjne, pozwalają na wprowadzenie przepisów z mocą wsteczną, bez naruszenia zakazu retroakcji. Brak takiego uzasadnienia nie pozwala na poznanie motywów prawodawcy i z dużą dozą prawdopodobieństwa może uzasadniać tezę, że prawodawca wprowadzając dany akt z mocą wsteczną, w ogóle nie kierował się jakimikolwiek zasadami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odstąpienie od zakazu niedziałania prawa wstecz. Ma to istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy, gdyż uchwała Rady nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wprowadzenia jej postanowień z mocą wsteczną. Prowadzi to do wniosku, że brak było podstaw do wprowadzenia przedmiotowej uchwały do porządku prawnego z mocą wsteczną. Nie można bowiem za prawodawcę formułować motywów uzasadniających obowiązywanie aktu prawnego z mocą wsteczną. Wskazać należy ponadto, że art. 5 u.o.a.n. dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Podzielając prezentowaną w doktrynie krytyczną ocenę tego zapisu (por. R. Prażmo-Nowomiejska, E. Stobiecki, Radca Prawny, 2001.6.6, Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej. Teza nr 7) dodać należy, że wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (por. wyroki NSA: z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1272/09; z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 96/14; wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 268/20). Niezasadnym był przy tym wniosek Rady o oddalenie skargi, jako bezzasadnej z uwagi na fakt uchylenia zaskarżonej uchwały. Uwzględniając bowiem, że uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały eliminuje jej normy z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 803 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać, należy stwierdzić, że nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku – niedopuszczalnym czy zbędnym, sam w sobie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12). Nie sposób bowiem wykluczyć, że kwestionowany zapis doprowadził do naruszenia praw adresata tej normy prawnej. Z tych wszystkich powodów Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.