III FSK 2448/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 822/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 822/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Gminy W. (dalej: Gmina) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: Kolegium RIO) z 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy Wieliszew Nr XIII/158/2019 z dnia 20 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty od nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy (dalej: Uchwała Rady Gminy) - powyższy wyrok oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W złożonej skardze kasacyjnej Gmina zarzuciła naruszenie: 1/ art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 – dalej: Ustawa o ogłaszaniu aktów) oraz § 45 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 – dalej: ZTP) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż RIO w Warszawie było uprawnione do stwierdzenia nieważności § 7 ww. Uchwały Rady Gminy w części tj. zapisu: "i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2020r.", pomimo, iż pozostawiona część ww. paragrafu w brzmieniu "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego" jest niezgodna z dopuszczalnymi zasadami formułowania tego zapisu wskazanymi w § 45 ust. 1 ZTP, ponadto wkracza w uprawnienia Rady Gminy do ustalenia daty obowiązywania uchwały; 2/ § 126 ust. 2 i 3 w zw. z § 143 załącznika do ZTP w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu ww. przepisów i nie stwierdzeniu nieważności § 5 pomimo, że nie uchyla się uchwały, która została pozostawiona czasowo w mocy przez obowiązującą ustawę; 3/ art. 5 Ustawy o ogłaszaniu aktów poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż § 7 Uchwały Rady Gminy zakwestionowanej w uchwale Kolegium RIO narusza zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez nadanie mocy obowiązującej wstecz ww. uchwale Rady, pomimo, iż uchwała Rady nie pogarsza sytuacji prawnej odbiorców tej uchwały w stosunku do poprzednio obowiązujących uchwał Rady Gminy Wieliszew w tej materii, w konsekwencji doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu i uznania, iż ta konkretna uchwała nie może obowiązywać z mocą wsteczną; 4/ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 148 oraz art. 135 w zw. z art. 134 § 1 i 2 i w zw. z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), poprzez brak uwzględnienia skargi Gminy na akt nadzoru pomimo istnienia podstaw do uchylenia w związku z przytoczonymi powyżej naruszeniami prawa materialnego i w konsekwencji brak uchylenia rozstrzygnięcia uchwały Kolegium RIO w całości, a także w oparciu o art. 135 w zw. z art. 134 § 1 i 2 i w zw. z art. 148 p.p.s.a. brak stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIII/158/2019 w całości pomimo iż zgodnie z tymi przepisami sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W oparciu o tak postawione zarzuty, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w przypadku uznania, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie poprzedzającej go uchwały Kolegium RIO w całości, oraz ewentualnie stwierdzenie nieważności uchwały Nr XIII/158/2019 Rady Gminy Wieliszew z dnia 20 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty, od nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Zasadnicze sporne zagadnienie w rozpatrywanej sprawie koncentruje się na tym, czy Uchwała Rady Gminy z 20 grudnia 2019 r. mogła wejść w życie z dniem 1 stycznia 2020 r., jak przewidziano w jej § 4, w sytuacji, gdy uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 7 stycznia 2020 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko Kolegium RIO, że brak było podstaw do nadania uchwale mocy wstecznej. Jak wynika z art. 4 ust. 1 Ustawy o ogłaszaniu aktów, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy. Od tej zasady przewidziane zostały wyjątki. W ust. 2 powyższego przepisu wskazano, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni. Przewidziana została także w art. 5 omawianej ustawy możliwość wejścia w życie aktu normatywnego z mocą wsteczną, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Dopuszczając możliwość nadania aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", nie można zapominać o jednej z fundamentalnych zasad konstytucyjnych, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, czyli zakazie retroaktywności (lex retro non agit). Z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzić wniosek, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (por. np. wyrok TK z 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (por. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (por. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). Prawodawca może wobec powyższego wyjątkowo odstąpić od zakazu retroaktywności, gdy jest to niezbędne do realizacji innej zasady konstytucyjnej, przy czym, jeśli zmiana normatywna dotyczyłaby praw lub wolności konstytucyjnych, możliwość jej przeprowadzenia należy oceniać zgodnie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto prawodawca ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując w intersubiektywnie weryfikowalny sposób, jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania (por. G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, LEX 2016). Dopiero motywy prawodawcy zawarte w uzasadnieniu wprowadzanego aktu normatywnego pozwolą na ocenę, jakie inne wartości konstytucyjne, pozwalają na wprowadzenie przepisów z mocą wsteczną, bez naruszenia zakazu retroakcji. Brak takiego uzasadnienia nie pozwala na poznanie motywów prawodawcy i z dużą dozą prawdopodobieństwa może uzasadniać tezę, że prawodawca wprowadzając dany akt z mocą wsteczną, w ogóle nie kierował się jakimikolwiek zasadami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odstąpienie od zakazu niedziałania prawa wstecz. Ma to istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy, gdyż uchwała Gminy nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wprowadzenia jej postanowień z mocą wsteczną. Słusznie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji. Prowadzi to do wniosku, że brak było podstaw do wprowadzenia przedmiotowej uchwały do porządku prawnego z mocą wsteczną. Nie można bowiem za prawodawcę formułować motywów uzasadniających obowiązywanie aktu prawnego z mocą wsteczną. Uzasadnienia za możliwością obowiązywania przepisów uchwały z mocą wsteczną, nie mogą stanowić argumenty Gminy podnoszone dopiero na etapie postępowania sądowoadminstracyjnego, sprowadzające się do stwierdzenia, że postanowienia uchwały nie pogarszają sytuacji prawnej adresatów, gdyż nie wprowadzają wyższych opłat za odbiór odpadów komunalnych w porównaniu z poprzednio obowiązującymi regulacjami. Okoliczności te nie były jednak rozważane w momencie podejmowania uchwały, czyli nie można ich uznać za wyraz woli prawodawcy w wprowadzeniu aktu normatywnego z mocą wsteczną. Ponadto art. 5 Ustawy o ogłaszaniu aktów dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Podzielając prezentowaną w doktrynie krytyczną ocenę tego zapisu (por. R. Prażmo-Nowomiejska, E. Stobiecki, Radca Prawny, 2001.6.6, Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej. Teza nr 7) dodać należy, że wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (por. wyroki NSA: z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1272/09; z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 96/14; wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2020r., sygn. akt I SA/Łd 268/20). W konsekwencji zarzut naruszenia art. 5 Ustawy o ogłaszaniu aktów uznać należy za niezasadny. Na uwzględnienie nie mógł także zasługiwać zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 Ustawy o ogłaszaniu aktów w powiązaniu z § 45 ust. 1 ZTP, który ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego na podstawie § 143 ZTP. Jak zostało to już wcześniej podane, zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o ogłaszaniu aktów, akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W rozpatrywanej sprawie Gmina nie zamierzała jednak skorzystać z dłuższego vacatio legis przedmiotowej uchwały, gdyż nie wynikało to z jej treści. Nie wiadomo zatem, dlaczego ten przepis powołany został jako naruszony. Z kolei w § 45 ust. 1 ZTP wskazano na przykładowe sformułowania, jakie mogą zostać zawarte w akcie normatywnym, dotyczącym jego wejścia w życie. Co istotne jednak, jeżeli w danym akcie normatywnym nie zostanie określona data jego wejścia w życie, zastosowanie znajduje zasada wyrażona w art. 4 ust. 1 Ustawy o ogłaszaniu aktów, czyli w rozpatrywanej sprawie zakwestionowana w części przez Kolegium RIO uchwała Gminy, weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Jest to bezpośredni skutek zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie sposób przy tym przyjąć, że Kolegium RIO wkroczyło w uprawnienia Rady Gminy do ustalenia daty obowiązywania uchwały. Istotą nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego jest badanie, czy dokonywane czynności nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W razie stwierdzenia takiej sytuacji, organ nadzoru wyposażony został między innymi w możliwość wyeliminowania wadliwego aktu lub jego części z porządku prawnego. Dlatego też Kolegium RIO uznając, że przedmiotowa uchwała dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w części, wydało zaskarżone przez Gminę rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak wyżej wspomniano, jego skutkiem było wejście w życie uchwały zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o ogłaszaniu aktów. Data wejścia w życie uchwały wynikała zatem z przepisu rangi ustawowej, który znalazł zastosowanie z uwagi na naruszenie prawa przez Radę Gminy co do daty od której uchwała miała obowiązywać. Ostatnia grupa zarzutów koncentruje się na argumentacji zmierzającej do wykazania, że Kolegium RIO powinno było dostrzec uchybienie § 5 Uchwały Rady Gminy z uwagi na naruszenie § 126 ust. 2 i 3 w zw. z § 143 ZTP i również stwierdzić jego nieważność. Brak objęcia rozstrzygnięciem nadzorczym wszystkich wadliwości przedmiotowej uchwały, powinien zdaniem Gminy doprowadzić Sąd pierwszej instancji do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i jednoczesnego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy. Powyższe stanowisko Gminy nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Mimo, że wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie jest związany granicami skargi to związanie granicami sprawy powoduje, że ocenami swoimi nie może wkraczać w sprawę inną niż ta, która była lub powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1819/18). Dlatego też należy przyjąć, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność (por. T. Woś (w) T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 134, LEX 2016). W niniejszej sprawie zaskarżony do WSA w Warszawie akt, wydany został przez Kolegium RIO w postępowaniu nadzorczym. Wobec powyższego "granice sprawy" zakreślone zostały do tego postępowania i jego efektu w postaci zaskarżonego przez Gminę rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała Rady Gminy wydana została w innym trybie oraz odrębnym postępowaniu, aniżeli zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze. Dlatego też Sąd pierwszej instancji, będąc związany granicami sprawy, nie miał podstaw do wkraczania swoimi ocenami prawnymi w sprawę nową, za którą należałoby uznać badanie zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w części niezakwestionowanej przez Kolegium RIO. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada skargowości, co oznacza, że sądy administracyjne mogą poddać kontroli określoną aktywność, bądź zaniechanie organów administracyjnych, jedynie na skutek skargi uprawnionego podmiotu. Istotnym w tym kontekście jest przedmiot zaskarżenia wskazany w skardze, którym sąd administracyjny jest związany. W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Kolegium RIO i to rozstrzygnięcie nadzorcze stanowiło przedmiot zaskarżenia, zakreślając jednocześnie granice sprawy o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Stanowisko powyższe koresponduje z przepisami proceduralnymi dotyczącymi trybu oraz zakresu zaskarżania konkretnych aktów oraz przyznającymi sądom administracyjnym kompetencje do wydawania orzeczeń określonej treści. Jak wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r. poz. 713 ze zm. - dalej: u.s.g.), o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. W art. 98 u.s.g. przewidziano możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego gminy (ust. 1) przez gminę, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (ust. 3). Z przepisów tych wynika, że gmina może w drodze skargi do sądu administracyjnego kwestionować jedynie rozstrzygnięcie organu nadzoru. Potwierdza to również art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., w którym przewidziano właściwość sądów administracyjnych do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, która realizowana jest w drodze konkretnej skargi obejmującej akt nadzoru. Możliwość zakwestionowania aktu prawa miejscowego, przewidziana została natomiast w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jako przedmiot odrębnej skargi. Pogląd, że w toku postępowania wywołanego wniesieniem skargi na akt nadzoru, nie można kwestionować aktu prawa miejscowego, znajduje także potwierdzenie w przepisach określających w jakich okolicznościach może nastąpić uwzględnienie poszczególnych kategorii skarg i jakie formy może przybrać orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniające dany rodzaj skargi. W przypadku skargi na akt nadzoru, jeżeli sąd uznaje ją za zasadną, uchyla ten akt. Zostało to wprost przewidziane w art. 148 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika, aby sąd miał kompetencje do kwestionowania aktu prawa miejscowego, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Możliwość taka ma miejsce jedynie wówczas, gdy uprawniony podmiot wniesienie skargę na taki akt. Wówczas wojewódzki sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie miał uprawnień, aby przeprowadzić kontrolę legalności uchwały Rady Gminy w części wykraczającej poza zakres wynikający z uchwały Kolegium RIO i zgodnie z wnioskiem Gminy stwierdzić jej nieważność. Uwzględnienie wniosku Gminy oznaczałoby wszczęcie przez WSA w Warszawie z urzędu (bez skargi uprawnionego podmiotu) postępowania w przedmiocie legalności całej uchwały Rady Gminy. Tymczasem postępowanie przed sądami administracyjnymi oparte jest na zasadzie skargowości Sąd pierwszej instancji przyjmując nawet zasadność zarzutów Gminy, że należało stwierdzić nieważności również innych postanowień uchwały Rady Gminy, nie miałby podstaw do uchylenia uchwały Kolegium RIO. Wyrok taki byłby bowiem niewykonalny, gdyż minął już termin przewidziany w art. 91 ust. 1 u.s.g. dla stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy. Skoro zaś zaskarżona do WSA w Warszawie uchwała Kolegium RIO odpowiadała prawu, gdyż zasadnie stwierdzono nieważność zapisu o wejściu w życie uchwały z mocą wsteczną, brak było podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 148 p.p.s.a. Z powyższych powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 148 p.p.s.a.