I SA/Kr 551/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.) WSA Agnieszka Jakimowicz Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 12 stycznia 2017 r.- Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 29 marca 2017 r., numer [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 12 stycznia 2017 r., nr [...], odmawiającą K. P. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami na ubezpieczenia za osobę prowadzącą działalność gospodarczą: na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Organ przedstawił w uzasadnieniu ustalenia odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy, jego stanu zdrowia, przedstawił też treść wniosku o umorzenie należności. Omówił zgromadzone z urzędu oraz przedstawione przez K. P. dowody, z których wynikało, że przynajmniej od końca 1998 r. do 18 grudnia 2014 r. prowadził on pozarolniczą działalność gospodarczą i nie wywiązał się w sposób prawidłowy z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia. Zakład ustalił, że obecnie wnioskodawca nie prowadzi działalności gospodarczej, pobiera świadczenie emerytalne. Postępowanie egzekucyjne wobec niego nie jest prowadzone. Dalej organ wskazał, że ustalony stan faktyczny został oceniony w kontekście przesłanek warunkujących umorzenie należności, wynikających zarówno z art. 28 ust. 2 i ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Treść tych przepisów została dosłownie przywołana w uzasadnieniu decyzji wraz z rozporządzeniem wykonawczym, wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy. Zakład omówił uznaniowy charakter decyzji, przyznającej ulgę oraz wyjątkowość tej ulgi. Następnie odniósł się do poszczególnych podstaw prawnych, mogących stanowić przesłankę umorzenia należności. Zdaniem organu, sytuacja wnioskodawcy nie wyczerpuje wszystkich kryteriów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku. Przypadek całkowitej nieściągalności w niniejszej sprawie nie zachodzi, możliwa jest bowiem egzekucja ze świadczenia emerytalnego, istnieje prawdopodobieństwo wyegzekwowania kwot przekraczających koszty egzekucyjne. Następnie organ przeanalizował trzy przesłanki, wskazane wprost w rozporządzeniu wykonawczym i uznał, że żadna z nich nie została przez wnioskodawcę wykazana. K. P. wniósł w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazał, że w jego sytuacji spełnione są przesłanki umorzenia, dotyczące pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz przewlekłej choroby, uniemożliwiającej uzyskanie dochodu i wymagającej sprawowania opieki. Jego zdaniem wszystkie dokumenty, niezbędne dla pozytywnego rozpatrzenia sprawy zostały już przedstawione. Skarżący opisał dokładnie swoją sytuację materialną i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Należności z tytułu zaległych składek mogą być umarzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na zasadach, przewidzianych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1778 ze zm., dalej oznaczona jako u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Jak stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ustawowym warunkiem umorzenia należności jest zatem ustalenie całkowitej ich nieściągalności, a pojęcie to zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Od tej zasady wyjątek wprowadza – w odniesieniu do ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stosownie do którego takie należności mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawa zawiera podstawę do określenia szczegółowych zasad i przesłanek umorzenia w takich wypadkach w drodze rozporządzenia (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.). W wykonaniu delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance. Poza tymi przesłankami mogą istnieć inne jeszcze okoliczności, które stanowiłyby przesłankę rozważenia możliwości zastosowania ulgi. W delegacji ustawowej do wydania wyżej wskazanego rozporządzenia stwierdzono, że należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wypełniając tę delegację ustawową Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że możliwość umorzenia należności zachodzi w sytuacji, gdy stan majątkowy zobowiązanego lub jego sytuacja rodzinna, uniemożliwia mu opłacenie tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego, bądź jego rodziny. Podkreślenia przy tym wymaga, że stwierdzenie powyższej przesłanki nie oznacza, że organ jest zobowiązany do umorzenia należności. Stwierdzenie to powoduje, że postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Nie określono przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego, w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia zaległości. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co jednakowoż nie świadczy, że dysponuje w tym zakresie zupełną dowolnością. Rozstrzygnięcie podejmowane jest wówczas na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Stwierdzenie natomiast przez organ braku przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3a powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2017 r., II GSK 1490/17, LEX nr 2363335; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 1 grudnia 2016r., I SA/Kr 1116/16, LEX nr 2180268; z dnia 19 października 2016 r., I SA/Kr 982/16, LEX nr 2150777). Należy przy tym podkreślić, że przez użyte w rozporządzeniu stwierdzenie "uniemożliwia mu opłacenie tych należności", należy rozumieć sytuację zapłaty całości należności wraz odsetkami. Najogólniej rzecz biorąc, spełnienie tej przesłanki wiąże się z istnieniem po stronie zobowiązanego szczególnych powodów, powodujących że żądanie pełnej i terminowej zapłaty składek może zachwiać podstawami egzystencji zobowiązanego i (lub) osób zależnych od niego. Podkreślić przy tym należy, że okoliczności występujących po stronie zobowiązanego, nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości składkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia). Analiza zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że Zakład nie rozważył w sposób dostateczny, czy zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności, wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. (nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa). Nie jest sporne, że skarżący taką działalność prowadził i zaprzestał jej prowadzenia. W zaskarżonym rozstrzygnięciu brak natomiast odniesienia się do kolejnych elementów przesłanki nieściągalności, związanych z zaprzestaniem działalności. Organ nie ustalił w jednoznaczny sposób, czy istnieje majątek, z którego można egzekwować należności, względnie czy można je egzekwować od małżonka itd. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, zaległości skarżącego opiewają na kwotę [...]zł. Jednocześnie organ ustalił, że skarżącemu pozostaje kwota [...]zł po pokryciu wydatków. Z żoną pozostaje w rozdzielności majątkowej, nie jest właścicielem nieruchomości, zamieszkuje w wynajmowanym mieszkaniu. Skarżący posiada samochód osobowy wraz z przyczepką, choć wartość tych składników majątku nie jest znana. Nie wiadomo wobec powyższego, czy istnieje jakikolwiek majątek, pozwalający wyegzekwować całość należności. Wadliwe ustalenia w tym zakresie oznaczają, że Zakład naruszył art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Istotnym przy tym jest, że posiadanie samochodu (i konieczność spłaty rat za jego nabycie w kwocie [...]zł miesięcznie) skarżący argumentował swoją sytuacją zdrowotną. Samochód był mu niezbędny do prawidłowego poruszania się. Organ nie wziął pod uwagę tej okoliczności, lecz jedynie stwierdził, że skoro skarżący może płacić raty z tytułu nabycia samochodu, może również opłacać zaległe składki. Niemniej jednak organ nie wziął pod uwagę niezbędności posiadania samochodu w jego sytuacji życiowej. Ponadto z lektury zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył się przy stosowaniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jedynie do przypadków wymienionych przykładowo w rozporządzeniu. Organ nie przeanalizował jednak ogólnego warunku wynikającego z powyższego rozporządzenia, a mianowicie nie wykazał, że skarżący jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niego. Oczywiście w rozporządzeniu jest mowa o tym, że to zobowiązany ma wykazać, że nie jest w stanie uiścić należności. Niemniej jednak wykazanie musi ograniczać się do powołania określonych faktów przez skarżącego. Ocena tych faktów i jednoczesne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do rozważenia w drodze uznania administracyjnego, czy zastosować ulgę, należą już do organu administracyjnego. Innymi słowy, strona przedstawia fakty, z których jej zdaniem wynika, że nie jest w stanie opłacić należności, zaś organ weryfikuje te twierdzenia i jeżeli się z nimi nie zgadza, daje temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, przedstawiając stosowną argumentację. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, zaległości skarżącego opiewają na kwotę [...]zł. Jak już wyżej wskazano, skarżącemu po pokryciu wydatków pozostaje kwota [...]zł, nie posiada on nieruchomości, zaś wartość posiadanych składników majątku (samochodu oraz przyczepki) nie została ustalona; nie wiadomo wobec powyższego, czy ich sprzedaż pokryłaby zaległości. Nie sposób wobec powyższego stwierdzić, na jakiej podstawie organ przyjął, że skarżący jest w stanie w ogóle zapłacić wyżej wskazaną kwotę. Oznacza to tym samym, że organ naruszył również art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdyż nie uzasadnił, że skarżący jest w stanie uregulować zaległość i dodatkowo nie pociągnie to dla niego żadnych negatywnych skutków. Nadmienić przy tym należy, że w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności bądź mają miejsce przesłanki ustalone na podstawie rozporządzenia i organ rozpocznie rozważania nad celowością umorzenia w ramach swobodnego uznania, nie może przekroczyć jego granic. Są one bowiem kontrolowane przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi. Istnieją wobec powyższego pewne granice uznania administracyjnego, w obrębie których może poruszać się organ administracyjny podejmując decyzję w następstwie wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności, bądź ustalonych w oparciu o rozporządzenie. Przekroczenie tych granic ma m.in. miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został: (-) z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości; (-) wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych (bagatelnych) lub nieracjonalnych; (-) na podstawie fałszywych przesłanek (argumentów, które są nieprawdziwe); (-) z pominięciem zasad logicznego rozumowania. Zwrócić przede wszystkim należy uwagę na przestrzeganie przez organ szeroko pojętej zasady sprawiedliwości przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ nie podejmował takiej decyzji, gdyż w jego ocenie brak było przesłanek do przejścia do tego etapu. Niemniej jednak w decyzji pojawiły się pewne stwierdzenia mogące sugerować rozważania w tym zakresie. Lakoniczne stwierdzenia organu i w istocie brak dogłębnego rozważenia sytuacji życiowej w jakiej znalazł się skarżący, wywołują poczucie, że rozstrzygnięcie organu jawi się jako oczywiście niesprawiedliwie. Podkreślić należy, że uwzględnienie wniosku skarżącego nie będzie żadnym "aktem łaski", ale efektem rzetelnej oceny, co w ustalonych realiach stanu faktycznego będzie z punktu widzenia społecznego korzystniejsze: zastosowanie ulgi, czy też odmowa uwzględnienia żądania. W każdym przypadku rozpatrywania wniosku o umorzenie w całości lub w części zaległych należności organ musi dokonać własnej oceny zaistniałych okoliczności oraz ustalić czy w rozpatrywanej sprawie występuje, oraz na czym polegają kryteria, którymi organ będzie się kierował przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że organ nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości, albowiem możliwość umorzenia zaległości będzie występowała również gdy normalna sytuacja ekonomiczna zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia), będzie prowadziła do stwierdzenia, że nie jest on w stanie uregulować zaległości. Jeszcze raz należy podkreślić, że ulga w postaci umorzenia zaległości, nie stanowi przywileju samego w sobie. Jest to forma pomocy udzielonej przez państwo zobowiązanemu po to, by poprzez stosowanie zasady (egzekwowanie składek) nie doprowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia, tak społecznego, jak i indywidualnego, odnoszącego się do osoby zobowiązanego oraz jego najbliższych, a także osób od niego zależnych. Chodzi zatem o to, by wskutek dochodzenia zaległości składkowych, państwo nie poniosło w efekcie kosztów większych, niż w wypadku zaniechania korzystania z tego uprawnienia. Rozpatrując sprawę ponownie, Zakład poczyni wyczerpujące ustalenia faktyczne, które pozwolą stwierdzić, czy w odniesieniu do skarżącego zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności, bądź czy została zrealizowana przesłanka umorzenia, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Rozważy też, czy podniesione przez skarżącego okoliczności mogą świadczyć o zaistnieniu innych niż wprost wymienione w rozporządzeniu przypadków, w których opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny; w miarę potrzeby organ przeprowadzi postępowanie dowodowe w tym zakresie. Oczywiście stwierdzenie zaistnienia przesłanki pozwalającej na umorzenie zaległości, nie oznacza jeszcze, że organ będzie zobowiązany do zastosowania ulgi. W takiej sytuacji, jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia, w przypadku braku zastosowania ulgi, organ będzie musiał przedstawić argumentację, która jego zdaniem uniemożliwia zastosowanie ulgi. Argumentacja ta powinna zostać podjęta w granicach uznania administracyjnego, w oparciu o kryteria przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 12 stycznia 2017 r., za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.