I SA/Kr 56/23

|Sygn. akt I SA/Kr 56/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lipca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Sędziowie: WSA Inga Gołowska, WSA Michał Niedźwiedź, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r., sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 listopada 2022 r. nr UP-867/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek - uchyla zaskarżoną decyzję - W dniu 5 czerwca 2015 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek S.Z. o przeliczenie i umorzenie jego zaległości wobec ZUS z uwagi na trudną sytuacją materialną oraz zdrowotną. Wnioskodawca oświadczył, że nie posiada warunków do normalnego funkcjonowania, ponieważ otrzymuje 637,00 zł renty, z której na lekarstwa przeznacza 150,00 zł, natomiast reszta tej kwoty jest niewystarczającą na zaspokojenie jego innych potrzeb życiowych. S.Z. poinformował, że choruje przewlekle na [...] oraz że zdarza się, że nie jest w stanie opłacić recept. Dodał też, że po sprzedaży swojej części posiadłości jest osobą bezdomną i przebywa u znajomych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie decyzją z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr RED-94/2015 odmówił S.Z. umorzenia należności z tytułu składek na: 1. ubezpieczenia społeczne za okres 11/2002 r., od 05/2003 r. do 10/2004 r., 12/2004 r., od 07/2008 r. do 02/2009 r. w łącznej kwocie 27.630,53 zł, w tym: – składek - 12.778,53 zł, – odsetek za zwłokę liczonych na dzień 5 czerwca 2015 r. - 14.852,00 zł; 2. ubezpieczenie zdrowotne za okres 11/2002 r., od 04/2005 r. do 05/2005 r., od 11/2005 r. do 10/2006 r., od 02/2007 r. do 04/2009 r., od 06/2009 r. do 09/2009 r., od 11/2009 r. do 05/2010 r. w łącznej kwocie 26.133,48 zł, w tym: – składek - 13.366,48 zł, – odsetek za zwłokę liczonych na dzień 5 czerwca 2015 r. - 12.723,00 zł, – kosztów upomnienia - 44,00 zł; 3. Fundusz Pracy za okres 02/2003 r., od 04/2003 r. do 05/2005 r., od 11/2005 r. do 09/2006 r., od 12/2006 r. do 04/2009 r., od 06/2009 r. do 09/2009 r. w łącznej kwocie 5.309,83 zł, w tym: – składek - 2.636,03 zł, – odsetek za zwłokę liczonych na dzień 5 czerwca 2015 r. - 2.665,00 zł, – kosztów upomnienia - 8,80 zł. Decyzją z dnia 20 października 2020 r. nr UP-721/2020 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej uchylił w całości decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr RED-94/2015 i odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 45.894,77 zł w tym na: 1. ubezpieczenia społeczne za okres 11/2002 r., od 04/2004 r. do 10/2004 r., 12/2004 r. oraz od 07/2008 r. do 02/2009 r. w łącznej kwocie 15.666,49 zł, w tym: – składek – 7.792,49 zł, – odsetek liczonych na dzień 5 czerwca 2015 r. - 7.874,00 zł; 2. ubezpieczenie zdrowotne za okres od 04/2005 r. do 05/2005 r., od 11/2005 r. do 10/2006 r., od 02/2007 r. do 04/2009 r., od 06/2009 r. do 09/2009 r., od 11/2009 r. do 05/2010 r. w łącznej kwocie 26.092,04 zł, w tym: – składek - 13.350,04 zł, – odsetek liczonych na dzień 5 czerwca 2015 r. - 12.698,00 zł, – kosztów upomnienia - 44,00 zł; 3. Fundusz Pracy za okres od 04/2004 r. do 05/2004 r., od 11/2005 r. do 09/2006 r., od 12/2006 r. do 04/2009 r. oraz od 06/2009 r. do 09/2009 r. w łącznej kwocie 4.136,24 zł, w tym: – składek - 2.218,44 zł, – odsetek liczonych na dzień 5 czerwca 2015 r. - 1.909,00 zł, – kosztów upomnienia - 8,80 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że dotychczas poczynione ustalenia m.in. odnośnie sytuacji finansowej i zdrowotnej S.Z. oraz stanowisko organu zawarte w unieważnionej decyzji z dnia 7 czerwca 2019 r. nr UP-375/2019 odnośnie braku przesłanek mogących skutkować umorzeniem widniejącego na jego koncie jako płatnika składek zadłużenia, pozostaje niezmienne. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku Białej S.Z. wniósł na nią skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że jest bezpodstawna, gdyż jak to stwierdził Sąd Najwyższy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sprawa winna zostać rozpoznana według stanu na dzień 5 sierpnia 2015 r. Wyroki te organ jednak ignoruje. Zdaniem autora skargi, doszło do naruszenia art. 32, 38, 67. 68, 69 oraz karty osoby niepełnosprawnej. Ponadto skarżący uważa, że decyzja z dnia 5 sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. S.Z. podniósł również, że jest osobą bezdomną i schorowaną, a po odliczeniu lekarstw na życie pozostaje mu 420 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 listopada 2021r. sygn. akt I SA/Kr 1282/20 uchylił decyzję zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w Bielsku-Białej z dnia 20 października 2020 r. nr UP-721/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2015r. nr RED Sąd podkreslił, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organy obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniach rozstrzygnięć. Następnie Sąd dokonał analizy przepisów regulujących kwestię przedawnienia oraz ich nowelizację i związane z tym skutki materialnoprawne związane z przedawnieniem. W ocenie Sądu rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organy powinny mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne. Inne regulacje obowiązywały bowiem w tej mierze w okresie do końca 2002 r., inne w okresie od 2003 r. do 2011r., a jeszcze inne od 2012 r. Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 lub 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną dotyczącą nie tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia. Tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły w uzasadnieniach swoich decyzji jakiejkolwiek analizy w oparciu o przedstawione przepisy kwestii przedawnienia poszczególnych składek. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku decyzją z 2 listopada 2022 r. nr UP-867/2022 utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 sierpnia 2022 r. nr 1779/2022 o odmowie umorzenia należności z tytuły składek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w decyzji z 23 sierpnia 2022 r. nr 1779/2022 organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że należności figurujące na koncie płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. ZUS jako wierzyciel w przedmiotowej sprawie ma obowiązek egzekwować powstałe zadłużenie zgodnie z przepisami u.s.u.s. Organ dokonał rozpoznania sytuacji rodzinnej i materialnej, rodzaju, okresu i wysokości należności oraz przyczyn ich powstania na podstawie wszystkich uzyskanych i przedłożonych do sprawy dokumentów, także uwzględnionych w decyzji z 23 sierpnia 2022 r. nr 1779/2022. Po dokonaniu analizy sytuacji majątkowej strony i dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ocenie organu okoliczności w nich wymienione nie zachodzą. Z ww. rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący S.Z. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracynego w Krakowie, w której domaga się rozpoznania sprawy zgodnie z wcześniejszymi wyrokami. W ocenie skarżącego organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/kr 1282/20 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.,sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 listopada 2021 r. syg. akt I SA/Kr 1282/20 decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w Bielsku-Białej z dnia 20 października 2020 r. nr UP-721/2020 oraz poprzedzającą ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2015r. nr RED – 94/2015 . Uchylając ww. decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy obu instancji nie przeprowadziły w uzasadnieniach swoich decyzji jakiejkolwiek kwestii przedawnienia poszczególnych składek. W ocenie Sądu tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Sąd zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy aby organy obu instancji w pierwszej kolejności powinny poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinny mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi. Po wtóre, powinny udokumentować wszystkie okoliczności, na które będą się powoływać w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek organy powinny rozpoznać wniosek skarżącego o umorzenie tych zaległości w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku winny umorzyć postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek w odpowiednim zakresie. Tymczasem ponownie rozpoznając sprawę, kwestia ta została całkowicie zignorowana przez organ, który w uzasadnieniu obszernie ustosunkował się do merytorycznych podstaw odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W kwestii przedawnienia zawarł tylko jedno lakoniczne zdanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że należności figurujące na koncie płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Jednocześnie do akt sprawy nie dołączył zarówno decyzji organu pierwszej instancji jak i akt administracyjnych w oparciu o które decyzja ta została wydana. Jeszcze raz należy podkreślić , że organ w żaden sposób nie uzasadnił kwestii przedawnienia a w szczególności nie odniósł się do argumentacji Sądu w tym zakresie. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA). W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, organ II instancji nie zastosował się w sposób prawidłowy do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1282/20. Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wykonać zalecenia zawarte w wyroku z dnia 17 listopada 2021 r. Organy obu instancji w pierwszej kolejności powinny poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinny mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2021r. sygn.. akt I SA/Kr 1282/2020 wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi. Po wtóre, powinny udokumentować wszystkie okoliczności, na które będą się powoływać w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Mając zatem na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu – jak w sentencji wyroku