I SA/Kr 580/15

|Sygn. akt I SA/Kr 580/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.), WSA Bogusław Wolas, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach, na uchwałę Rady Gminy Ropa, z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXI/164/12, w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli, nieruchomości położonych na terenie Gminy Ropa, , I.stwierdza nieważność załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części dotyczącej rubryki oznaczonej symbolem "H" w zakresie oświadczenia, co do świadomości osoby składającej deklarację o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym, II.stwierdza nieważność załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części w jakiej zawiera on pouczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę numer XXI/164/12 Rady Gminy Ropa z dnia 28 grudnia 2012r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Ropa. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego: art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 r. nr 142 z późn. zm.), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926.ze zm.) poprzez: - nałożenie na składającego deklarację w załączniku do uchwały numer XXI/164/12 Rady Gminy Ropa stanowiącym wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązku wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych składającego deklarację dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez podpisanie deklaracji ( zdanie drugie pouczenia), - nałożenie w części H deklaracji na składającego deklarację obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu wywiedzionej skargi skarżący wskazał m.in., że zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oraz 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W dalszej części skargi jej autor przypomniał, iż w załączniku do uchwały określającym wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie w pouczeniu zawarto postanowienie, zgodnie z którym, podmiot ją składający wyraża zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla celów związanych z ustalaniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast w części H deklaracji nałożono na składającego deklarację obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym. Składający deklarację został zobowiązany do złożenia podpisu pod oświadczeniem o następującej treści: "oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podane danych niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym". Prokurator przypomniał, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem jest przedmiotowa uchwała, podjęta na podstawie ustawy z dnia 6 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Prokuratora uchwała nakładająca na składającego deklarację obowiązek podania złożenia oświadczeń o podanej wyżej treści jest sprzeczna z prawem. W ocenie skarżącego postanowienie, zgodnie z którym poprzez podpisanie deklaracji, podmiot ją składający wyraża zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi narusza art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która to ustawa nie uprawnia do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Skarżący przytoczył treść art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, z których nie wynika kompetencja gminy do nałożenia na składającego deklarację obowiązku złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Dodatkowo Prokurator wskazał, że zawarte w deklaracji pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym również nie znajduje upoważnienia ustawowego w regulacjach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Autor skargi podniósł, iż penalizacja określonych zdarzeń może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Skarżący zaznaczył, iż podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak nie tylko na gruncie ww. ustawy, ale także w art. 233 § 1 k.k. W tym zakresie skarżący stwierdził, iż warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest bowiem by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. W ocenie Prokuratora jeśli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań) to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ropa reprezentowana przez Wójta uznała skargę Prokuratora za zasadną. W ocenie strony przeciwnej przepis art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dawał Radzie Gminy możliwości, wbrew zapisom wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały nałożenia na składającego deklarację obowiązku podania imienia i nazwiska mieszkańców nieruchomości, jak również nałożenia obowiązku składania oświadczenia po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej. Ponadto wbrew przepisom prawa w pouczeniu zamieszczono informację, iż podpisanie deklaracji oznacza wyrażenie zgody na przetworzenie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono, iż w dacie podejmowania przez Radę Gminy Ropa zaskarżonej uchwały, daleko idące niedookreślenie przez ustawodawcę postanowień zapisu art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spowodowało, iż w przedmiotowej deklaracji znalazły się zapisy, które stały się podstawą rzeczonej skargi. Dopiero ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r. do przepisu art. 6m ww. ustawy dodała m.in. pkt. 1 b , który określa jakich danych od właściciela nieruchomości może wymagać Rada Gminy określając wzór deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jednocześnie zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd ten nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną ich podstawą prawną. Skarga Prokuratora Rejonowego w Gorlicach jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które narusza w sposób istotny. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W ocenie Sądu, Rada Gminy Ropa podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, polegającego na zamieszczeniu we wzorze deklaracji stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały oświadczeń nie znajdujących umocowania w ustawowej delegacji do ich umieszczenia. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), który na dzień jej podjęcia stanowił, że: 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W ocenie Sądu, nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej zamieszczenie: we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w części dotyczącej rubryki oznaczonej symbolem H, zatytułowanej "Oświadczenie i podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego deklarację" oświadczenia osoby składającej deklarację o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym". Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 ustawy. Równocześnie należy zauważyć, iż właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie posiadają statusu podatnika, w rozumieniu art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej, czego konsekwencją jest brak podstaw do stosowania wobec nich przepisów tej ustawy, a w konsekwencji możliwości przypisania im odpowiedzialności z art. 54 § 1 i art.56 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r., poz. 186 z późn. zm.). Wskazać należy także, iż zawarte w analizowanej deklaracji pouczenie, iż składający deklarację wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie znajduje umocowania w kompetencjach nadanych prawodawcy lokalnemu w obowiązujących przepisach. Regulacja ta narusza art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. W art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Przykładowo art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji oraz jej załącznikach de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w punktach I i II sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w omówionej wyżej części jako naruszającą w chwili jej wydania art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.