I SA/Kr 581/11

Sygn. akt I SA/Kr 581/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 maja 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r., sprawy ze skargi J. P., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 8 marca 2011 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili prawomocności wyroku. Decyzją z dnia 8 marca 2011 roku Znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 stycznia 2011 Znak: [...], którą odmówiono J.P. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okresy: wrzesień, październik 2001r., września 2002r., październik 2002r., listopad, grudzień 2003r., maj, czerwiec 2004r., wrzesień 2005r., październik, listopad 2006r., wrzesień, październik 2007r., wrzesień, październik 2008r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał przepisy, które zezwalają mu na zastosowanie ulgi w postaci umorzenia zaległości. Następnie organ stwierdził, że w przypadku J.P. nie zachodzą przesłanki do zastosowania wnioskowanej ulgi. Nie można bowiem przyjąć, że została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności. Żaden organ egzekucyjny nie stwierdził bowiem braku majątku podlegającego egzekucji. W stosunku do wnioskodawcy nie zaszły również inne przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym organ nie miał podstaw do podjęcia w ramach uznania administracyjnego – rozważań możliwości umorzenia zadłużenia w trybie wyżej wskazanego przepisu. Organ badał przy tym możliwość umorzenia należności na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stwierdził jednak, że wskazana przez J.P. sytuacja finansowa – brak środków na uregulowanie składek – nie jest samoistną i wystarczającą podstawą do wydania pozytywnej decyzji. Trudna sytuacja finansowa, materialna i zdrowotna musi mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu i nie wykazywać tendencji do poprawy. Niewątpliwie problemy zdrowotne J.P. mogą mieć wpływ na jego sytuację majątkową, nie uniemożliwiają jednak podjęcia pracy. Ponadto skoro spłaca on inne zadłużenia, to znaczy, że może również spłacić należności do ZUS. Organ porównał również miesięczne wydatki rodziny wnioskodawcy (ok. 700 zł) z dochodem (ok. 450 zł) i stwierdził, że pozwala to na domniemanie, iż J.P. osiąga wyższe dochody aniżeli wskazane w kwestionariuszu. Podsumowując organ stwierdził, że również przepisy wskazanego rozporządzenia, nie dają podstaw do umorzenia zaległości. Wskazał również, że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości do której można skierować egzekucję. Na zakończenie organ podkreślił, że powołane przepisy nie nakazują organowi wydającemu decyzję umarzania należności wtedy, gdy zaistniały wymienione w nich przesłanki, a jedynie umożliwiają – w ramach uznania administracyjnego – podjęcie korzystnej dla zobowiązanego decyzji, jeżeli organ uzna, że okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy uzasadniają celowość umorzenia i nie są sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący J.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał na swoją trudną sytuację finansową. Utrzymuje się bowiem jedynie z pracy na roli i nie osiąga z tego tytułu dużych dochodów. Nie ma możliwości osiągnąć przy tym innych dochodów. Bardzo często pożycza pieniądze, gdy jednak nie stać go na ich oddanie, odrabia pracując w polu u pożyczkodawcy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm. – zwana dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), nakazujący wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm. - dalej zwanej "u.s.u.s.") w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeśli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu, wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 roku sygn. akt III SA/Wr 865/09 i z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10, oraz wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 sygn. akt I SA/Kr 721/09 orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do sytuacji, w której pracownicy rozstrzygający ponownie sprawę, byliby niejako "sędziami we własnej sprawie", bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem identyfikowaliby się przy jego ponownej ocenie. Naruszałoby to podstawowe gwarancje procesowy strony postępowania. Nie jest wobec powyższego możliwa sytuacja w której ten sam pracownik bierze udział w czynnościach zmierzających do wydania decyzji w I instancji i następnie bierze udział w podjęciu rozstrzygnięcia co do tej decyzji w II instancji. Niestety z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu przed organem II instancji, wszczętym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Mianowicie pod decyzją organu I instancji podpisali się: Zastępca Dyrektora J.K., Starszy Referent A.K., Z-ca Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów E.S., Kierownik Wydziału Rozliczeń i Dochodów S.S. oraz Zastępca Kierownika Inspektoratu W.M., natomiast pod decyzją organu II instancji widnieją podpisy tych samych osób, za wyjątkiem J.K. Pod decyzją wydaną w II instancji dodatkowo widnieje podpis p.o. Dyrektora S.A.J. Skoro wymienione osoby podpisały się pod decyzjami, to znaczy, że brały udział w postępowaniu zmierzającym do ich wydania. Nie można przy tym znaleźć innego uzasadnienia złożenia podpisu przez osobę, która uczestniczyła w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Zatem przy wydawaniu decyzji przez organ II instancji brały udział te same osoby, wskazane z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, które brały udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej. Świadczą o tym podpisy widniejące na kartach 85 i 103 akt administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, że wskazani wyżej pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brali udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącego o umorzenie należności w I instancji, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego szerzej omówione we wcześniejszej części uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b/ p.p.s.a. należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej. Omawiana wada postępowania jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonej decyzji z innymi przepisami postępowania, a tym bardziej z prawem materialnym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracyjny winien zastosować się do wskazań, wynikających z niniejszego wyroku, a zatem wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy musi zostać rozpatrzony raz jeszcze, tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.