I SA/Kr 642/16

|Sygn. akt I SA/Kr 642/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lipca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędzia: WSA Inga Gołowska, Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r., sprawy ze skarg K. W., na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 30 marca 2016 r. Nr [...], [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o, niekorzystnych warunkach na 2014 r. oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r., , , , - skargi oddala -, Kierownik Biura P. A. w L. decyzjami z dnia 7 stycznia 2016r. nr [...] i [...] odmówił K. W. przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) i nałożył sankcje pieniężne potrącane z realizowanych płatności za 2014r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. Rozstrzygnięcia te zapadły w związku z wnioskami strony dotyczącymi przyznania płatności do obszaru kilkudziesięciu działek rolnych położonych w województwie ś., powiecie w., gminie S., obrębie ewid. W., oraz województwie w., powiecie g., gminie G., obrębie ewid A. Strona łącznie zadeklarowała 77,61 ha do płatności JPO. Postępowanie zainicjowane wnioskami zostało pierwotnie zakończone decyzjami Kierownika Biura P. A. nr [...] i nr [...]. Na mocy w/w decyzji powierzchnię uprawnioną do płatności ONW ustalono na poziomie zadeklarowanym. Stronie przyznano i wypłacono kwotę 11421,10 zł. Po wydaniu i doręczeniu w/w decyzji organ l instancji powziął informację dotyczącą braku użytkowania rolniczego na części powierzchni zgłoszonych do płatności. W związku z powyższym postanowieniami z 15-06-2015 r. wznowiono rozpatrywanie spraw za 2014 r. Efektem tego postępowania były decyzje z dnia 22.07.2015 r. nr [...] i nr [...]. Na mocy decyzji rozstrzygnięcia pierwotne zostały uchylone, a powierzchnia uprawniona została ustalona na poziomie 37,57 ha. Następnie decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia 12.10.2015 r. Dyrektor M. uchylił decyzje organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, czego efektem były decyzje Kierownika Biura P. A. w L. z dnia 7 stycznia 2016r. nr [...] i [...], ustalające, że powierzchnia uprawniona wynosi 37,57 ha. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności JPO i ONW przekroczyło 50 % wobec powierzchni uprawnionej do płatności (pow. stwierdzonej) w związku z czym płatność została odmówiona, a na rolnika nałożono sankcję w wysokości przypadającej na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W odwołaniach od tych decyzji K. W. zarzucił, że w dokonanej przez organ kontroli w okresie zimowym pominięto, iż wypasanie bydła na spornych co do wykorzystania działkach (pastwiskach) było prowadzone przez wskazanych przez niego rolników, pastwiska są terenami po poligonie, wykorzystywane jak w poprzednich okresach przez poprzedniego właściciela, który wówczas otrzymywał z tego tytułu wsparcie finansowe. Nadto kontrola obejmowała działki nie wykorzystywane rolniczo. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzjami z 30 marca 2016r. nr [...] i nr [...], wydanymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż na gruntach strony zostały przeprowadzone kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, które wykonali pracownicy Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu ARiMR (12 do 13.02.2015 r., nr dok. [...]) oraz w O. (25 do 26.02.2015 r., nr dok.[...]). Wyniki w/w kontroli nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie szczegółowo opisanych działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] zgodnie z normami i wymogami prowadzona jest przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności. Wynikało to z wykrycia faktu, iż w przypadku działki rolnej [...] skrajna część północno zachodniej części działki ewid. nr [...] wzdłuż rowu (dz. ewid. nr [...], fot. nr [...]), na działce rolnej [...] na części północno zachodniej działki ewid. nr [...] (fot. nr [...]), na działce rolnej [...] na części północno zachodniej działki ewid. nr [...] (fot. nr [...]), na działce rolnej [...] na części północno zachodniej działki ewid. nr [...] znajdują się tereny, których nie można uznać, jako użytkowane rolniczo. W przypadku działki rolnej [...] stwierdzona została mniejsza powierzchnia w stosunku do zadeklarowanej we wniosku o płatności. Największa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną miała miejsce w przypadku działki rolnej [...] (dz. ewid. nr [...]). Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do raportu z kontroli na miejscu wynika, iż przeważająca część w/w działki nie była w 2014 roku utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Obszar 4,48 ha został uznany za pastwisko (północno wschodnia część działki), natomiast pozostała część (zadeklarowano 44,43 ha) to obszar porośnięty trawą oraz chwastami (fot. nr [...], nr [...]). Na całym obszarze objętym kontrolą znajdują się liczne samosiewy drzew iglastych oraz krzewów. W wielu miejscach działki znajdują się pozostałości po byłym poligonie wojskowym takie jak okopy i różne betonowe konstrukcje (fot. Nr [...],[...],[...],[...,[...],[...]). Należy zaznaczyć, iż obszar uznany za pastwisko zdecydowanie różni się od pozostałej części działki (okrywa roślinna jest zebrana, brak pozostałości wysokich suchych traw jak to ma miejsce na reszcie powierzchni działki ewid. nr [...]). W ocenie organu odwoławczego z uwagi na zawartość zdjęć w/w terenu, pomiary dokonane przez organ l instancji zostały uznane za prawidłowe. Dotyczy to w szczególności widocznych na tych zdjęciach granic użytkowania rolniczego, w obrębie których ustalano powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdaniem organu II instancji zdjęcia działek strony są przy tym na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki w/w pomiarów. W zakresie ONW organ wskazał, iż stan zakwestionowanych obszarów uniemożliwiał prowadzenie jakiejkolwiek rzeczywistej działalności rolniczej uprawniające do uzyskania wsparcia, którego dotyczy niniejsza decyzja. Nie sposób bowiem przekonująco twierdzić, że strona faktycznie prowadziła działalność rolniczą na terenie zabudowanym, zadrzewionym, czy zakrzaczonym. Taka sytuacja oprócz brzmienia podstawowych przepisów dotyczących płatności istotnych w niniejszej sprawie jest wątpliwa także z uwagi na treść § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm. Zgodnie z § 1 za grunt utrzymywany zgodnie z normami uznaje się grunty orne, na których jest prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie, albo łąki i pastwiska, których okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. § 4 w/w rozporządzenia wprost stanowi z kolei, że grunty rolne, o których mowa w § 1 nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem takich, które nie podlegają wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, nie wpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, pojedynczych (o ile ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar), będących plantacjami wierzby wykorzystywanej do wyplatania bądź plantacjami zagajników o krótkiej rotacji (na cele energetyczne). Co do JPO, iż z uwagi na zawartość zdjęć w/w terenu, pomiary dokonane przez organ l instancji zostały uznane za prawidłowe. Dotyczy to w szczególności widocznych na tych zdjęciach granic użytkowania rolniczego, w obrębie których ustalano powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdaniem organu II instancji zdjęcia działek strony są przy tym na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki w/w pomiarów. Zastosowane w niniejszej sprawie szacunki dotyczące powierzchni uprawnionej do płatności oceniono jako prawidłowe. Według organu obszar wykluczony z płatności nie kwalifikuje się do niej, ponieważ nie był i nie jest faktycznie użytkowany rolniczo, tj. m.in. utrzymywany zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach). Skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. W., zarzucając - naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7, 87 i 91 Konstytucji RP - tj. działanie bez podstawy prawnej w przepisach prawa; - naruszenie art. 7 w związku z art. 75 §1, 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego w zakresie okoliczności faktycznych mających istotne znacznie, nie dopuszczenie i odmowę przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącego na okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, rażące przekroczenie swobody oceny dowodów przez organ administracji i arbitralne przyjęcie za ustalone istotnych okoliczności, nie mających oparcia w materiale dowodnym sprawy; - naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia sposobu dokonania ustaleń faktycznych w sprawie oraz jednoznacznego sformułowania podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, a także poprzez sprzeczność w ustaleniu stanu faktycznego przez organy obu instancji; - art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób arbitralny odbierający zaufanie do władzy publicznej; - naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności będących przedmiotem postępowania - organ nie dokonał rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego; oraz - naruszenie przepisów postępowania związane z wadami stosowania regulacji proceduralnych poprzez uniemożliwienie skarżącemu skorzystania z uprawnień zawartych w tych regulacjach, oraz błędną wykładnią poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ. W ocenie skarżącego istotne naruszenie przepisów postępowania miało przełożenie na stosowanie przepisów prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, zasygnalizował także "możliwość zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego". W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy wynikające z zaskarżonych decyzji o sygn. akt I SA/Kr 642/16 i I SA/Kr 643/16, jako pozostające ze sobą w związku wobec tożsamości stron, podobieństwa przedmiotu postępowania oraz identyczności przedstawionych w skargach zarzutów, celem ich łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Kr 642/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Zarzuty skarg nie są uzasadnione. Nie może odnieść skutku argumentacja skarżącego ukierunkowana na wykazanie wad prowadzonego postępowania dowodowego oraz nieadekwatności ustalonych jego wyników w relacji do zgromadzonego w sprawie materiału. W ocenie sądu organ uczynił zadość powinnościom określonym w art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który nakazuje do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak z zastrzeżeniem odmienności, jakie wprowadza do tej procedury ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Istotny jest zwłaszcza ust. 3 przywołanego przepisu stanowiący, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przepisu tego wywodzi się w orzecznictwie, że sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności w zakresie dowodzenia została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w k.p.a., według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie. Strona w postępowaniu w sprawie przyznania płatności została zobligowana do współdziałania z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków procesowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25.04.2013r. sygn. I SA/Sz 1113/12). Wobec tego postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracyjne, oraz jego efekty w postaci zwłaszcza dowodów z oględzin i kontroli przeprowadzonej na spornych działkach, dokumentacji fotograficznej, a także zdjęć lotniczych stanowią wystarczające podstawy do dokonania istotnych dla sprawy ustaleń w zakresie stanu i utrzymania poszczególnych działek w dobrej kulturze rolnej zgodnie z minimalnymi normami, tudzież w zakresie granic ich rolniczego użytkowania. Organy prawidłowo zobrazowały i przeanalizowały powyższe wiodące dla sprawy kwestie, także poprzez odniesienie ich do poszczególnych fragmentów konkretnych nieruchomości i omówienie tego w uzasadnieniach decyzji. Przywołane dowody, a także wnioski z ich analizy wynikające nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i skargach. Skarżący nie podważył skutecznie dokonanej przez organy oceny dowodów, a nade wszystko kwestionując ich wymowę nie przedstawił, mimo odmiennych twierdzeń zawartych w skargach, wniosków dowodowych wskazujących na jej wadliwość. Negując ustalenia faktyczne dokonane przez organy podatkowe, poprzez wytknięcie rzekomych naruszeń proceduralnych w toku postępowania podatkowego nie przedstawił także w istocie żadnych konkretnych dowodów, które zmierzałyby do podważenia tych ustaleń. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie zarzutów w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Zarówno dowody te, jak i ich ocena, a także oparta na nich faktografia zostały obszernie przedstawione w uzasadnieniach decyzji. Zarzuty skarg nie precyzują żadnych okoliczności wskazujących na naruszenie przez organy przepisów postępowania. W szczególności, jeśli skarżący twierdzi, iż zachował normy w zakresie utrzymania odpowiedniej kultury rolnej działek, to wobec dowodów przeprowadzonych przez organy, winien przedstawić co najmniej dowody wskazujące na dokonywanie czynności służących utrzymaniu takiej kultury rolnej np. dokonywanie zabiegów agrotechnicznych na spornych działkach, usunięcie zakrzewień, pozostałości budowli itd. Samo odwoływanie się do zeznań innych rolników co do wypasu na spornych działkach ich bydła, wobec stwierdzonego fotografiami stanu spornych gruntów, jest niewystarczające i nie podważa dokonanych w efekcie przeprowadzonego postępowania ustaleń. Innymi słowy okoliczność, że bydło było tam wypasane nie oznacza utrzymania gruntów w odpowiedniej, wymaganej kulturze rolnej. Podobnie, jeśli zdaniem skarżącego ustalenia organów dokonane w oparciu o dokumentację fotograficzną nie konkretyzują adekwatnych fragmentów działek to winien to jednoznacznie wykazać, gdyż tylko takie działanie mogłoby skutecznie podważyć ustalenia dokonane przez organy. Z kolei negowanie ustaleń kontroli ze względu na okres jej przeprowadzenia, wobec stwierdzenia w jej wyniku braku utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, zwłaszcza stwierdzonych nawet w porze zimowej licznych zadrzewień, zakrzaczeń (liczne samosiewy drzew iglastych i krzewów), czy pozostałości po byłym poligonie wojskowym jak okopy i konstrukcje nie związane z użytkowaniem rolniczym, nie stanowi podstawy do przyjmowania, iż skarżący utrzymuje działki w należytym stanie uzasadniającym otrzymanie dopłaty. Wcześniejsze przyznanie płatności, co do spornych gruntów w poprzednio wydanej przez organ decyzji organu I instancji (uchylonej przez organ odwoławczy), wynikało z faktu, że podjęta ona była bez dokonania bezpośredniej kontroli i oględzin działek skarżącego. Przedstawionej oceny nie mogą także skutecznie podważyć twierdzenia skarżącego przedstawione w pismach procesowych z 18.07.2016r.; niezależnie od wyżej już artykułowanych wywodów wciąż aktualnych dla ich weryfikacji zauważyć należy, że wskazywane w pismach ewentualne prace rekultywacyjne przeprowadzone na nieruchomościach w okresie pomiędzy dokonanymi oględzinami, a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nie mają znaczenia dla oceny przesłanek warunkujących przyznanie płatności za rok 2014. Reasumując: sam fakt, iż materiał dowodowy zebrany w sprawach został przez organy oceniony odmiennie, niż oczekiwał tego skarżący nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania przywołanych w skargach. Z uwagi na przedmiot kontrolowanych postępowań i charakter płatności, o jakie skarżący się ubiegał, także pozostałe zarzuty, a to odnoszące się do działania organów bez podstawy prawnej, nie dokonania wyczerpujących ustaleń, braku należytego wyjaśnienia sposobu dokonania ustaleń faktycznych, arbitralności organu, czy uniemożliwienia skarżącemu skorzystania w pełni z jego uprawnień procesowych - nie mogą być uwzględnione. Postępowanie wyjaśniające organów ARiMR jest skoncentrowane na ustaleniu, jaka część powierzchni zadeklarowanej we wniosku spełnia przesłanki do przyznania płatności, oraz czy są spełnione wszelkie wymogi związane z płatnościami, o jakie strona się ubiegała. Wobec zatem przyjęcia istnienia sprecyzowanych w decyzjach nieprawidłowości, a w efekcie stwierdzenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do płatności, okoliczność ta obciąża producenta. Jak wyżej wskazano przepisy ustawy o płatnościach ograniczają wymogi określone w k.p.a., w tym w art. 9 i 10 tej ustawy. (dotyczące praw strony w postępowaniu o płatności). Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu PROW 2014-2020 i art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach - organ ARiMR udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Według art. 3 ust. 12 pkt 3 ustawy o płatnościach oraz art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu PROW 2014-2020 organ ARiMR zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu PROW 2014-2020 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach stanowi z kolei, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wymogi określone w tych przepisach zostały przez organy dochowane. Stwierdzone nieprawidłowości obciążają zatem stronę, gdyż to strona powinna zadeklarować powierzchnie do płatności zgodnie ze stanem faktycznym lub odpowiednio wcześnie poinformować ARiMR o omyłkach we wniosku. Mając powyższe na względzie, sąd oddalił skargi, na podstawie art. 151 ustawy o p.p.s.a.