I SA/Kr 650/08

I SA/Kr 650/08 P O S T A N O W I E N I E Dnia 28 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata W. N. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom publicznym prowadzonym przez podmioty nie będące jednostkami samorządu terytorialnego, szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych oraz niepublicznym ośrodkom umożliwiającym realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a także dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami. postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu J. G. wpis w kwocie 300 zł (trzysta złotych). I SA/Kr 650/08 UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2008 r. skarżący J. G. reprezentowany przez pełnomocnika W. N. wniósł za pośrednictwem Rady Powiatu skargę na uchwałę nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom publicznym prowadzonym przez podmioty nie będące jednostkami samorządu terytorialnego, szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych oraz niepublicznym ośrodkom umożliwiającym realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a także dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami. Przedmiotowa skarga złożona została w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że nie został wyczerpany tryb określony w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż skarżący nie skierował wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia do właściwego organu, stąd pismo z dnia 18 stycznia 2008 r. nie może być uznane za skuteczne wezwanie w rozumieniu cyt. przepisu. W dalszej kolejności organ administracji ustosunkował się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, aczkolwiek z innych względów niż podnoszone przez organ administracji w odpowiedzi na skargę. Na wstępie należy zaznaczyć, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała ma charakter uchwały z zakresu administracji publicznej. Gdy chodzi o dopełnienie wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia należy podkreślić, że wezwanie to powinno być skierowane do organu powiatu, którego uchwała jest przez wzywającego kwestionowana. W niniejszej sprawie dotyczącej uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia powinno być zatem skierowane do Rady Powiatu. Wbrew twierdzeniom organu administracji pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2008 r. (L.dz [...]) skierowane zostało do Rady Powiatu , a więc do organu właściwego i spełnia kryteria wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Na marginesie jednak należy podnieść, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest liberalne stanowisko w kwestii oceny spełnienia powyższego wymogu formalnego złożenia skargi na uchwałę organu gminy (odpowiednio powiatu). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06 (publ. na stronie internetowej NSA) wyraził pogląd, że "jakkolwiek w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, ten organ powinien być wezwany do usunięcia naruszenia, to skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie (...). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu)". Należy zaznaczyć, że orzeczenie to dokonujące wykładni także przez pryzmat konstytucyjnego prawa do sądu, znajduje pełne zastosowanie na gruncie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) mającą zastosowanie także na gruncie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (analogicznie na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu (por. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2005 r., I OSK 108/05). Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 87 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ powiatu powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie powiatowym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ powiatu nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Rada Powiatu nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na jego wezwanie zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. W aktach sprawy brakuje takiej odpowiedzi. Znajduje się w nich jedynie odpowiedź udzielona przez Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia [...] (znak: [...]). Jak wynika jednak z akt sprawy Przewodniczący Rady Powiatu nie został upoważniony przez Radę Powiatu w drodze uchwały do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć rada powiatu, ponieważ tylko ona może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Udzielenie odpowiedzi przez nieupoważnionego uchwałą rady jej przewodniczącego należy potraktować jako brak udzielenia odpowiedzi i zajęcia stanowiska, a w konsekwencji wezwanie skarżącego pozostało bezskuteczne (por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06, publ. na stronie internetowej NSA, postanowienie z dnia 25 maja 1992 r., SA/Wr 545/92, publ. Wspólnota z 1992 r., nr 34, s. 21). Wobec powyższego skarga powinna była być wniesiona do sądu administracyjnego w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Wezwanie datowane na dzień [...] stycznia 2008 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu [...] co wynika z prezentaty znajdującej się na piśmie i która to okoliczność jest pomiędzy stronami bezsporna. Oznacza to, że skarga powinna być złożona najpóźniej w dniu [...] marca 2007 r. (poniedziałek). Tymczasem skarga datowana na dzień [...] kwietnia 2008 r. została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] kwietnia 2008 r. (uwierzytelniona kopia dowodu nadania skargi, odcisk stempla pocztowego na kopercie, w której ekspediowano skargę), a więc po upływie sześćdziesięciodniowego terminu do jej wniesienia. Z uwagi na powyższe, zaistniały podstawy do odrzucenia skargi jako spóźnionej, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 z późn. zm.), który stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Działając zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, jeżeli odrzucenie lub cofnięcie nastąpiło przed wysłaniem odpisu skargi - organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, orzeczono o zwrocie skarżącemu J. G. uiszczonego wpisu w wysokości 300 złotych, albowiem w rozpatrywanej sprawie jego skargę odrzucono, a przepisy o wysłaniu odpisu skargi organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż obowiązuje pośredni tryb wnoszenia skargi, a zatem nie nastąpiło wysłanie jej odpisu. Nie mógł natomiast zostać uwzględniony wniosek organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Z art. 199 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem zasada ponoszenia przez strony kosztów związanych ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tej zasady muszą być przewidziane ustawowo. Natomiast zwrot kosztów postępowania przed sądem I instancji należy się jedynie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności i to w razie uwzględnienia skargi (art. 200 cytowanej ustawy). Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.