I SA/Kr 692/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: Ewelina Knapczyk – Drabik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXVI/255/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości w części dotyczącej punktu F załącznika do uchwały zawierającego oświadczenie: "pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą" oraz zawierającego oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, jak również w części rubryki C poz. 10 zawierającej numer telefonu składającego deklarację. - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie - W dniu 28 grudnia 2012 roku Rada Gminy Czarny Dunajec działając na podstawie art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.) oraz 18 ust. 2 pkt 15 art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wydała uchwalę numer XXVI/255/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. W załączniku do uchwały określających wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części F nałożono na składającego deklarację obowiązek złożenia oświadczenia o treści "pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą" oraz oświadczenie zawierającego zgodę na przetwarzanie danych osobowych. Natomiast w części rubryki C poz. 10 nałożono obowiązek podania numer telefonu składającego deklarację. W skardze skierowanej do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Nowym Targu zarzucił , że przedmiotowa uchwała, w zakresie jakim nakłada na składającego deklarację obowiązek podania opisanych wyżej danych oraz złożenia oświadczeń o podanej wyżej treści jest sprzeczna z prawem. W ocenie skarżącego, nałożenie w uchwale, która jest aktem prawa miejscowego, obowiązku składania przez podatników oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kk jest dotknięte wadą, albowiem nałożenie takiego obowiązku nie ma umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Zgodnie z brzmieniem art. 233 § 1 ustawy z dnia 6.06.1997 r. kodeks karny odpowiedzialności karnej podlega ten kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia zgodnie z brzmieniem paragrafu 6 wspomnianego przepisu jest by przepis ustawy na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Żaden z przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis nie zawiera upoważnienia do zamieszczania we wzorach deklaracji obowiązku składania oświadczeń pod rygorem z art. 233 § 1 kk. Prokurator zauważył, że w myśl art. 6n cyt. wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego , wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W ocenie skarżącego dane wymagane w załączniku do przedmiotowej uchwały, jak wskazanie numeru telefonu, nie są danymi niezbędnymi do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Z kolei zapis o wyrażaniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi narusza art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, jak również art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wynikające wprost z ustawy jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu uchwałodawczego gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarny Dunajec pozostawiła rozstrzygnięcie do uznania Sądu. W uzasadnieniu jedynie nadmieniono , że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę Małopolskiego w trybie nadzoru ani też nie została zaskarżona do sądu jako naruszająca prawo. W ocenie Rady prośba Urzędu o podanie przez właściciela nieruchomości kontaktowego numeru telefonu nie wykracza poza zakres danych niezbędnych dla prawidłowego naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podanie telefonu uzależnione jest od dobrej woli wypełniającego deklarację i nie nosi ze sobą żadnych negatywnych konsekwencji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym - w przypadku skargi na akty prawa miejscowego - nie jest ograniczony terminem. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie (art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Na wstępie należy się odnieść do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na to, że odpowiednie organy nadzoru nie stwierdziły jej niezgodności z prawem. Fakt ten jednak w żadnym razie nie przesądza o braku kompetencji prokuratora do zaskarżenia takiej uchwały do sądu, oraz nie wyklucza możliwości dokonania przez sąd kontroli jej legalności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ww. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchylenie przy tym takiego aktu kolejną uchwałą rady gminy, ma skutek wyłącznie ex nunc tj. z chwilą uchylenia. Natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony został pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W konsekwencji nie miało znaczenia, że przed wniesieniem skargi lub jej rozpatrzeniem zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miasta Krzeszowice. Formalnie nie zostały bowiem wyeliminowane skutki jej obowiązywania w czasie pomiędzy uchwaleniem uchwały, a jej uchyleniem. Stosownie do art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 6n ust. 1 pkt 1). Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6n ust. 2). Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia składania tejże deklaracji, co wynika wprost z ww. art. 6n ust. 1 ustawy. W judykaturze przyjmuje się w sposób niezmienny, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W ocenie Sądu podanie numeru telefonu nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podawanie numeru telefonu mogło być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację mógł wypełnić. Podanie numeru telefonu stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych gdyż te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy podanie nr telefonu nie było fakultatywne albowiem nie zawierało żadnego wyjaśnienia w tej kwestii. Jednocześnie zwrócić należy uwagę , że nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , wprowadzająca możliwość żądania, przy określaniu wzoru deklaracji, informacji takich jak nr telefonu została wprowadzona do obrotu prawnego z dniem 1 lutego 2015 r. – Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. Zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) . Należy przy tym pamiętać, że nie każda zmiana przepisu prawa jest zmianą o charakterze prawotwórczym (normatywnym), lecz nowelizacja danego przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz orzecznictwo powoływane w: A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, "Państwo i Prawo" 2009, nr 9, s. 19-27 i T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, "Państwo i Prawo" 2010, nr 4, s. 42-51). Wyrażenia języka prawnego tworzące określone przepisy prawne mają charakter okazjonalny, czyli o sposobie ich użycia decyduje kontekst (por. analogicznie: M. Zirk-Sadowski, Rola pragmatyki w badaniach języka prawnego, "Acta Universitatis Lodzensis", Folia Iuridica 1981, nr 6, s. 42). W konsekwencji wypada podzielić pogląd, że "założenie nowości normatywnej zmian treści przepisów powinno być postrzegane jako wzruszalne domniemanie interpretacyjne. Każda zmiana powinna być więc uznawana za zmianę znaczącą, mającą walor normatywny, chyba że da się zgromadzić wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną" (tak B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 114; zob. również na temat odpowiedniego uwzględniania nowelizacji przepisów prawnych - L. Leszczyński, w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 4, L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 224-225). W przypadku omawianej zmiany porównanie ze sobą brzmienia art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, sprzed nowelizacji i po niej prowadzi do konkluzji, że była to prawotwórcza zmiana przepisów prawa. W treści przepisu z przed nowelizacji brak było delegacji do zawarcia w deklaracji określonych danych , które to dane zostały wprowadzone dopiero z chwilą nowelizacji czyli 1 lutego 2015 r. Tym samym zasadny jest wniosek, że w stanie prawnym sprzed 1 lutego 2015 r., brak było delegacji ustawowej dla rady gminy do wprowadzenia w deklaracji o wysokości opłaty, danych takich jak nr telefonu. Dopiero zmiana normatywna wyprowadzona ww. nowelizacją ukonstytuowała możliwość żądania przez radę gminy, określając wzór deklaracji, danych opisanych w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach . Także, nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej zamieszczenie we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w załączniku do uchwały w rubryce F oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej podatnika z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Z art. 233 § 6 kodeksu karnego wynika, że sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. A zatem przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II KK 97/2013, Krakowskie Zeszyty Sądowe 2013/6 poz. 36). Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują takiej możliwości. Przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 kodeksu karnego należy rozumieć wyłącznie przepis samej ustawy, a nie również przepis uchwały organu gminy wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 1999 r., sygn. akt I KZP 22/99, OSNKW 1999, z. 9-10 poz. 51). Ustawowego upoważnienia dla rady nie można zaś domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. Mając na uwadze powyższe, należy podzielić stanowisko skarżącego, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle, o ile upoważnia prawo. Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy nie upoważniały również organu od wymuszania na składającym deklarację składania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Choć bowiem wypełniona deklaracja ustalona zaskarżoną uchwałą zawierać ma dane osobowe, to jednak zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.d.o., przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą; 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego; 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. W świetle przytoczonej regulacji trzeba zatem stwierdzić, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach prawa. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. i jako takie jest działaniem dopuszczalnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 300/11; LEX nr 1134300). Właściwy organ gminy może zatem – bez adekwatnej zgody osoby, której dotyczą dane –przetwarzać je na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Oczekiwanie od składającego deklarację, że złoży oświadczenie z art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o., , nie znajduje zatem uzasadnienia w treści norm ustawowych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1, . p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.