I SA/Kr 759/15

|Sygn. akt I SA/Kr 759/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce, na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach, z dnia 14 marca 2013 r. Nr XXVII/387/13, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez zobowiązanych do złożenia deklaracji na obszarze Miasta i Gminy Niepołomice" w zakresie; - punktu C "Dane składającego deklaracje" podpunkt 11 "Numer telefonu" - punktu D "Adres nieruchomości, na której powstają odpady komunalne" podpunkt 17 "Numer telefonu" - punktu G "Oświadczenie i podpis składającego deklarację". Uchwałą nr XXVII/387/13 z dnia 14 marca 2013 r. - wydaną w oparciu o przepisy art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Miejska w Niepołomicach podjęła uchwałę w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 1 ust. 1 wskazano, że określa się wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. We wzorze deklaracji, stanowiącym załącznik do powyższej uchwały w punkcie C podpunkt 11 oraz punkcie D podpunkt 17 nałożono obowiązek podania przez składającego deklarację numeru telefonu, a w punkcie G nałożono obowiązek złożenia przez osobę składającą deklarację oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej przepisami ustawy z dnia 10 września 1999r. – Kodeks karny skarbowy. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Wieliczce we wskazanym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych, a także art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych przez nałożenie na podatników opisanych wyżej obowiązków. Strona skarżąca podniosła w uzasadnieniu zarzutów, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie pewnych cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności (niepublikowany wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 roku, sygn. II SA/Kr 443/03). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Prawo gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego ustawodawca doprecyzował w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś prawo do podejmowania aktów prawa miejscowego w sprawach podatków i opłat zastrzegł do wyłącznej kompetencji rady gminy. Gmina więc może stanowić prawa i obowiązki, doprecyzowywać je, ale tylko w takim zakresie w jakim przewidziane jest to przez ustawę. Uchwała jest aktem prawnym rangi podustawowej i jeśli pozostaje w sprzeczności z ustawą, jest nieważna. Aby móc żądać od zainteresowanego danych, które umożliwiają jego bezpośrednią lub pośrednią identyfikację, bez konieczności uzyskania jego zgody muszą zaistnieć wyjątkowe okoliczności, takie jak potrzeba realizowania uprawnienia lub obowiązku prawnego, potrzeba realizowania zadań istotnych z punktu widzenia dobra publicznego, czy też inne usprawiedliwione prawnie cele, pod warunkiem, iż uzyskanie tych danych nie naruszy praw i wolności danej osoby. W omawianym przypadku ustalanie wysokości opłaty nie wymaga ujawniania takich danych, bo nie zachodzi żadna z wyjątkowych sytuacji opisanych wyżej, zatem żądanie podania numeru telefonu nie znalazło prawnego uzasadnienia i stanowiło przekroczenie ustawowych kompetencji nadanych gminom. Dodatkowo przepisy ustaw nie upoważniały Rady Miejskiej do zawarcia w treści informacji pouczenia o odpowiedzialności karnej z Kodeksu karnego skarbowego, albowiem brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby Radzie Miejskiej ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszone byłoby odpowiedzialnością karną skarbową. Brak jest nadto ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z zapisem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48, poz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2001 roku, sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/14). Skarżona uchwała nakłada na podatników obowiązek ujawnienia danych osobowych bez żadnej uzasadnionej przyczyny i bez umocowania ustawowego, co powoduje, iż dotknięta jest ona wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Niepołomic uznał ją za uzasadnioną jedynie w zakresie przekroczenia zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie obowiązku złożenia przez osobę składającą deklarację oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej, natomiast w pozostałej części uznano ją za nieuzasadnioną. W uzasadnieniu wskazano, że po złożeniu skargi zwołano sesję Rady Miejskiej w Niepołomicach, a w porządku obrad tej sesji znalazł się projekt uchwały czyniący zadość wszelkim wymogom wynikającym z obowiązujących de lege lata przepisów prawnych. Jednocześnie zwrócono uwagę, że nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która weszła w życie w dniu 1 lutego 2015r. umożliwia już radzie gminy żądanie podania numeru telefonu, co czyni zarzut Prokuratora bezprzedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Miejska w Niepołomicach przyjęła ją na podstawie art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). Należy zatem zauważyć, że w punkcie C podpunkt 11 oraz punkcie D podpunkt 17 zaskarżonej uchwały zobowiązano autora deklaracji do podania numeru telefonu. Wypada wobec tego stwierdzić, że ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia przedstawienia takich informacji przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna bowiem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że podanie danych dotyczących numeru telefonu wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Należy przy tym zauważyć, że choć w obecnym brzmieniu u.c.p.g. dopuszcza się żądanie od właścicieli nieruchomości podawania w deklaracji ww. danych, to jednak zmiana normatywna w tym zakresie nastąpiła z dniem 1 lutego 2015 r. Zatem w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały organy nie miały prawa żądania danych w postaci numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej właściciela nieruchomości. Informacja taka jest bowiem zbędna w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak również nie jest potrzebna dla prawidłowego obliczenia tej opłaty. W zaskarżonej uchwale, w części G, zobowiązuje się składającego deklarację do złożenia oświadczenia o treści "Oświadczam, że znane są mi przepisy ustawy z dnia 10 września 1999r. - Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2007r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.) o odpowiedzialności za podatnie danych niezgodnych z rzeczywistością". Tymczasem ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia o takiej treści przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Rada gminy nie może również rozszerzać w taki sposób treści normatywnej norm prawa karnego, gdyż w polskim systemie prawnym odpowiedzialność karną (i karną skarbową) może konstruować wyłącznie akt ustawowy, a prawo miejscowe służy realizacji innych celów w hierarchicznym systemie źródeł prawa. Sąd przypomina w tym kontekście, że każdy element aktu prawa miejscowego musi mieć swoje źródło w ustawie, o czym stanowi art. 94 Konstytucji. Jeżeli którykolwiek z elementów takiego aktu został w nim umieszczony bez stosownego upoważnienia lub z przekroczeniem granic takiego upoważnienia, obowiązkiem Sądu jest wytknięcie naruszenia prawa przy uchwaleniu aktu prawa miejscowego. Mając zatem na uwadze, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania przez Radę Miejską w Niepołomicach aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie w oparciu o art. 6n u.c.p.g., Sąd uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz z art. 6n u.c.p.g. Taka ocena prawna zaskarżonej uchwały dotyczy jej zaskarżonej części, tj. tej dotyczącej obowiązku podawania numeru telefonu zawartego w załączniku w punkcie C podpunkt 11 oraz punkcie D podpunkt 17 oraz w zakresie stwierdzenia: "Oświadczam, że znane są mi przepisy ustawy z dnia 10 września 1999r. - Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz.U. z 2007r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.) o odpowiedzialności za podatnie danych niezgodnych z rzeczywistością", zawartego w punkcie G załącznika. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.