I SA/Kr 804/15

|Sygn. akt I SA/Kr 804/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce, na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce, z dnia 27 listopada 2013 r. Nr XXXVIII/496/2013, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, na, których zamieszkują mieszkańcy, położonych na terenie Gminy Wieliczka, I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 do uchwały zatytułowany "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałych, na obszarze Gminy Wieliczka", w zakresie zawartego w rubryce H oświadczenia o treści: "Pouczony o odpowiedzialności karnej skarbowej z art. 56 § 1 kodeksu karnego skarbowego (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.) –, iż składając organowi uprawnionemu deklaracje lub oświadczenie, podając nieprawdę lub zatajając prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża dochody na, uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie" – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawem", II. w pozostałej części skargę oddala. Uchwałą nr XXXVIII/496/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. - wydaną w oparciu o przepisy art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Miejska w Wieliczce zmieniła uchwałę w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 1 ust. 1 wskazano, że wprowadza się zmiany w uchwale nr XXIX/401/2013 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 8 marca 2013 r. We wzorze deklaracji, stanowiącym załącznik do powyższej uchwały w części B4 pkt 18 i 19 nałożono wymóg podania numeru telefonu i adresu email, a w części H zawarto pouczenie o odpowiedzialność z art. 56 § 1 Kodeksu karnego skarbowego. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Wieliczce we wskazanym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie opisanych wyżej obowiązków. Prokurator podniósł w uzasadnieniu zarzutów, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie pewnych cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności (niepublikowany wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 443/03). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Prawo gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego ustawodawca doprecyzował w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś prawo do podejmowania aktów prawa miejscowego w sprawach podatków i opłat zastrzegł do wyłącznej kompetencji rady gminy. Gmina więc może stanowić prawa i obowiązki, doprecyzowywać je, ale tylko w takim zakresie w jakim przewidziane jest to przez ustawę. Uchwała jest aktem prawnym rangi podustawowej i jeśli pozostaje w sprzeczności z ustawą, jest nieważna. Aby móc żądać od zainteresowanego danych, które umożliwiają jego bezpośrednią lub pośrednią identyfikację, bez konieczności uzyskania jego zgody muszą zaistnieć wyjątkowe okoliczności, takie jak potrzeba realizowania uprawnienia lub obowiązku prawnego, potrzeba realizowania zadań istotnych z punktu widzenia dobra publicznego, czy też inne usprawiedliwione prawnie cele, pod warunkiem, iż uzyskanie tych danych nie naruszy praw i wolności danej osoby. W omawianym przypadku ustalanie wysokości opłaty nie wymaga ujawniania takich danych, bo nie zachodzi żadna z wyjątkowych sytuacji opisanych wyżej, zatem żądanie podania numeru telefonu nie znalazło prawnego uzasadnienia i stanowiło przekroczenie ustawowych kompetencji nadanych gminom. Dodatkowo przepisy ustaw nie upoważniały Rady Miejskiej w Wieliczce do zawarcia w treści informacji pouczenia o treści art. 56 Kodeksu karnego skarbowego, albowiem brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby radzie miejskiej ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszone byłoby odpowiedzialnością karną skarbową. Brak jest nadto ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z zapisem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2001 r., sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/14). Skarżona uchwała nakłada na obywateli obowiązek ujawnienia danych osobowych bez żadnej uzasadnionej przyczyny i bez umocowania ustawowego, co powoduje, iż dotknięta jest ona wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wieliczki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w przepisie art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje się informacji, które mają zostać udzielone, określając jedynie, że to rada gminy określa wzór deklaracji. Kwestionowane przez Prokuratora wymagania w żaden sposób nie naruszają interesów składających deklaracje, a nie są przy tym obligatoryjne. Przesłanką uzyskania tych informacji jest umożliwienie bezpośrednio i szybkiego kontaktu ze składającymi deklaracje. Dodatkowo zwrócono uwagę, że nawet gdyby rzeczywiście wątpliwości Prokuratora były uzasadnione, to brak było podstaw do zaskarżenia § 1 ust 1 uchwały, który nie zawiera przecież w swej treści żadnych postanowień dotyczących kształtu wzoru deklaracji. Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. Prokurator Rejonowy w Wieliczce sprecyzował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 w zakresie zawartego w rubryce B obowiązku podania numeru telefonu i adresu e-mail oraz zawartego w rubryce H pouczenia o odpowiedzialności karnej z art. 56 Kodeksu karnego skarbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Miejska w Wieliczce przyjęła ją na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). Należy zatem zauważyć, że w załączniku do zaskarżonej uchwały oznaczonym jako "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałych, na obszarze gminy " w rubrykach zawartych w części B4 poz. 18 i 19 nałożono wymóg podania numeru telefonu i adresu e-mail. Jednocześnie zaznaczono, że podanie tych danych jest fakultatywne. Jakkolwiek przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia przedstawienia takich informacji przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami, to jednak z uwagi na wyraźne oznaczony ich fakultatywny charakter, brak jest podstaw do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie W zaskarżonej uchwale zobowiązuje się właściciela nieruchomości do złożenia oświadczenia o treści "Pouczony o odpowiedzialności karnej skarbowej z art. 56 § 1 kodeksu karnego skarbowego (tj. Dz. U. z 2007r., nr 111, poz. 765 z późn. zm.), iż kto składając organowi uprawnionemu deklarację lub oświadczenie, podając nieprawdę lub zatajając prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża dochody na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie - oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawem". Tymczasem ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia o takiej treści przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Rada gminy nie może również rozszerzać w taki sposób treści normatywnej norm prawa karnego, gdyż w polskim systemie prawnym odpowiedzialność karną (i karną skarbową) może konstruować wyłącznie akt ustawowy, a prawo miejscowe służy realizacji innych celów w hierarchicznym systemie źródeł prawa. Sąd przypomina w tym kontekście, że każdy element aktu prawa miejscowego musi mieć swoje źródło w ustawie, o czym stanowi art. 94 Konstytucji. Jeżeli którykolwiek z elementów takiego aktu został w nim umieszczony bez stosownego upoważnienia lub z przekroczeniem granic takiego upoważnienia, obowiązkiem Sądu jest wytknięcie naruszenia prawa przy uchwaleniu aktu prawa miejscowego. Mając zatem na uwadze, że brak był podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zamieszczenia w wydanej przez Radę Miejską w Wieliczce uchwale przedmiotowego pouczenia, Sąd uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały we wskazanej wyżej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.