I SA/Kr 810/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: Ewelina Knapczyk – Drabik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 - skargę oddala - W dniu 10.05.2013 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wpłynął wniosek H.S. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2013 rok (zwanych dalej: "płatnościami OB"). Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, zgodnie z obowiązującymi procedurami została wydana, w dniu 07.01.2014 roku przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzja Nr [...] , na mocy której przyznana została Stronie: jednolita płatność obszarowa (zwana dalej: "JPO") w łącznej kwocie 5.155,32 zł. Z uwagi na fakt, iż przyznana płatność w całości uwzględniała zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2013 rok żądanie rolnika i nie określała zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustalała kwot podlegających odliczeniu - zgodnie z art. 19 ust. 9 ustawy z dnia 26.01.2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 roku poz. 1164 z późn. zm.) nie została wysłana, albowiem Strona nie wystąpiła z takim żądaniem. Za dzień doręczenia decyzji, w przypadku gdy Strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym Strony. Przyznane środki zostały przekazane na rachunek bankowy Strony wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 20.02.2014 roku. W toku podjętych czynności kontrolnych ustalono, że H.S. zmarł dnia 21.11.2013 roku, a więc jeszcze przed wydaniem i doręczeniem decyzji w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Datę śmierci H.S. tj. 21.11.2013 roku ustalono na podstawie dostarczonego przez ą R.S. odpisu skrócono aktu zgonu Nr [...] z dnia 23.10.2014 roku wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, niemniej jednak w dniu 29.10.2014 roku w Biurze Powiatowym ARiMR stawiła się Skarżąca i poinformowała, iż to ona pobrała z konta bankowego zmarłego męża środki finansowe stanowiące płatności OB za 2013 rok. Tym samym w sytuacji, gdy została wydana decyzja na rzecz producenta, który w dacie jej doręczenia nie żył, należy przyjąć, że decyzja taka nie mogła zostać skutecznie doręczona, przez co nie wywołuje ona skutków prawnych. Ponieważ nie wiąże ona ani jej adresata (jako nieżyjącego), ani organu, który ja wydał (nie została doręczona), to należy ją traktować jako nieistniejącą (niewydaną). W przypadku, gdy rolnik będący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności zmarł przed doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności, przedmiotowa decyzja nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, wobec czego środki przekazane na rachunek zmarłego na podstawie przedmiotowej decyzji, należy uznać za płatności nienależnie pobrane, jako wypłacone bez podstawy prawnej. Biorąc za podstawę w/w informacje, w dniu 26.01.2015 roku na mocy decyzji nr [...] zostało umorzone postępowanie, w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w całości. Następnie, na podstawie zawiadomienia nr [...] z dnia 23.01.2015, roku w stosunku do R.S. wszczęte zostało postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności OB za 2013 rok. Konsekwencją powyższego było wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w dniu 23.02.2015 r. decyzji nr [...]. Na jej mocy Strona została zobligowania do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r. w kwocie 5.155,32 zł. W odwołaniu od ww. decyzji R.S. podniosła, że nie miała świadomości, iż środki przyznane mężowi nie należą się jej jako wdowie po zmarłym H.S.. Ponadto Strona podniosła, iż jest w trudnej sytuacji finansowej, utrzymuje się z renty oraz posiada na wychowaniu pełnoletnią uczącą się jeszcze córkę. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono , że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 07.01.2014 roku jak i płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, zostały wydane po śmierci H.S. , o której w chwili wydania organ nie miał wiedzy. Tym samym w sytuacji, gdy została wydana decyzja na rzecz producenta, który w dacie jej doręczenia nie żył, należy przyjąć, że decyzja taka nie mogła zostać skutecznie doręczona przez co nie wywołuje ona skutków prawnych. Ponieważ nie wiąże ona ani jej adresata (jako nieżyjącego), ani organu, który ja wydał (nie została doręczona), to należy ją traktować jako nieistniejącą (niewydaną). Decyzja administracyjna nie doręczona stronie jest decyzją nieistniejącą co oznacza, że nie wchodzi ona do obrotu prawnego. W przypadku, gdy rolnik będący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności zmarł przed doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności, przedmiotowa decyzja nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, wobec czego środki przekazane na rachunek zmarłego na podstawie przedmiotowej decyzji, należy uznać za płatności nienależnie pobrane, jako wypłacone bez podstawy prawnej. Następnie organ odwoławczy ustalił , że w niniejszej sprawie nie istnieje możliwość odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 40 ust 1 ustawy o płatnościach OB. Albowiem suma płatności przekracza równowartość 100 Euro. Sprawdzono również przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Zgodnie z w/w artykułem obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących warunków tj: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwych władz oraz błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika. W ocenie organu brak jest możliwości zastosowania ww. przepisu albowiem wypłacone płatności nie wynikały z pomyłki ARiMR, gdyż w chwili wypłaty organ nie dysponował informacją o śmierci H.S. . Z tego zatem powodu nie można uznać, iż przyczyna dokonania nienależytej płatności leży po stronie Kierownika w/w Biura Powiatowego. Strona natomiast była świadoma, że środki pieniężne - jakie pobrała z rachunku bankowego wskazanego przez zmarłego męża we wniosku o wpis do ewidencji producentów - stanowiły płatności bezpośrednie za rok 2013. Potwierdzenie rzeczonego twierdzenia odnajdujemy bowiem w odwołaniu Skarżącej z dnia 02.03.2015 roku. R.S. stwierdza w nim, że: "Otrzymaną płatność za 2013 r. po wpłynięciu na wspólne konto R i H S, wypłaciłam nie wiedząc o tym, że w/w kwota nie należy mi się (...)". Ponadto Strona znała datę śmierci małżonka tak więc wiedziała, iż nastąpiła ona przed otrzymaniem decyzji przyznającej płatność. Na to rozstrzygnięcie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Skargę uzasadniła trudną sytuacją finansową i zdrowotną . Jednocześnie zaznaczyła , że pieniądze wpłynęły na konto wspólne jakie posiadała z mężem i nie miała świadomości , że jej te pieniądze się nie należą , gdyby to wiedziała to o całej sytuacji powiadomiłaby ARiMR. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji . Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014r. poz 1647), stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi decyzja ta nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Mając na uwadze wspomniane kryteria kontroli, Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna, bowiem nie zaistniały naruszenia prawa procesowego lub materialnego lub też tego rodzaju naruszenia dostrzeżone przez Sąd z urzędu. Skarżąca zresztą wnosząc skargę nie sformułowała żadnego zarzutu , wnosząc jedynie o umorzenie pobranej kwoty płatności . Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy , że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji, oceniając, czy decyzje nie naruszają przepisów prawa obowiązującego w dacie ich wydania. . Nie jest zatem uprawniony do zastępowania organu w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Stan faktyczny sprawy co do faktu pobrania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego dla producenta rolnego na rok 2013, jest w zasadzie bezsporny. Skarżąca, mimo, iż w sposób niewątpliwy wiedziała śmierci męża, będąc upoważnioną do dokonywania operacji na wspólnym koncie , pobrała przelane tam środki z funduszy wsparcia bezpośredniego. W tej sytuacji nie sposób przyjąć by skarżąca działała w nieświadomości co do istniejącego stanu rzeczy lub w dobrej wierze, uzasadniającej przekonanie o uprawnieniu do dysponowania środkami pomocowymi. Wskutek takiego działania skarżącej i równocześnie bez wcześniejszego powiadomienia organu o śmierci męża, organ wydał decyzję o przyznaniu płatności a następnie przekazał środki pieniężne na rachunek bankowy nieżyjącego producenta rolnego. Zgodnie jednak z trafnie przywołanymi przez organ poglądami decyzja administracyjna wydana wobec osoby zmarłej jest uznawana za decyzję nieistniejącą, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych, nie wchodzi bowiem ona do obrotu prawnego. Tym samym trzeba stwierdzić, że ziściły się przesłanki prawne do uznania, że skarżąca dysponowała opisanymi środkami publicznymi – bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, gdyż nie zaistniał stosunek publicznoprawny skonkretyzowany indywidualnym aktem administracyjnym w postaci decyzji administracyjnej, z której wynikałoby prawo do płatności. Decyzja uznana za nieistniejącą nie może być źródłem praw. W tej sytuacji, trafnie organ uznał przedmiotowe przekazanie środków publicznych na rzecz (de facto) skarżącej za kwotę nienależnie pobraną stosując art. 29 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "ustawą"), zgodnie z pierwszym z tych przepisów ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie sporna była kwestia, czy komentowany przepis art. 29 ust 1 ustawy stanowi wyłącznie przepis kompetencyjny czy też kompetencyjno – materialny. W przypadku pierwszego poglądu przyjmowano, że na jego postawie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji określającej nienależne świadczenie względem osób trzecich, niebędących stroną w postępowaniu o przyznanie dopłaty, a jedyną dopuszczalną drogą dochodzenia tych roszczeń jest droga cywilnoprawna w drodze powództwa z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (wyroki NSA - z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 961/11, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2039/11). Z kolei według drugiego poglądu przyjmowano, że o ile ust. 1 tego przepisu ma charakter wyłącznie kompetencyjny o tyle ustęp 2 tego artykułu (aktualnie jest to ustęp 7) - odsyłający do przepisów działu III Ordynacji podatkowej - ma charakter materialny i stanowi samodzielną podstawę do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia także względem osób, które nie były stroną w postępowaniu o przyznanie dopłat (wyroki NSA - z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2211/11, z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 95/12, z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12, z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/2012, z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/12). Wskazane rozbieżności w orzecznictwie nie wymagają obecnie rozstrzygnięcia a przedstawione zagadnienie nie jest już sporne albowiem doszło do nowego uregulowania stanu prawnego w tej materii. Ustawą z dnia 24 stycznia 2014r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (druk sejmowy nr 2000) stwierdzono, że: "Proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał". Przepis art. 2 ustawy nowelizującej omawiany przepis stanowiąc, że "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia", oznacza, że cytowany ust. 1a obowiązuje od 2 kwietnia 2014 r. (publikacja nastąpiła w Dzienniku Ustaw z dnia 18 marca 2014 r.). Ustawa nie zawiera przepisów o charakterze intertemporalnym, czyli ma zastosowanie począwszy od 2 kwietnia 2014r., również w stosunku do przypadków, gdy do pobrania nienależnych środków doszło przed tą datą. Brak bowiem w ustawie z dnia 24 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przepisów międzyczasowych powoduje, że akt ten ma zastosowanie dla oceny stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, zgodnie z powyższą, powszechnie przyjmowaną w prawie administracyjnym zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Zwrócić natomiast należy uwagę , że powszechnie akceptowana w orzecznictwie i w doktrynie jest reguła stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej (w tym organy ARiMR) działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji. W ocenie Sądu, stosując art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji, organy administracji nie naruszyły podstawowej zasady prawa intertemporalnego tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy w sytuacji jednak gdy są to zdarzenia zakończone, zamknięte przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, tj. takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986/1/1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2). W rozpatrywanej sprawie, akta postępowania administracyjnego pozwalają na stwierdzenie, że należność pobrana przez skarżącą w dalszym ciągu (w dacie ponownego wszczęcia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji) była nienależna, a zatem także w tej dacie, a nie tylko w przeszłości, istniał stan faktyczny uzasadniający zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji. Stosując więc ten przepis organy administracji nie obejmowały rozstrzygnięciem zdarzeń zachodzących w 2013roku, ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w bezpodstawnym przyznaniu płatności zmarłemu wnioskodawcy a następnie w równie bezpodstawnym ich zagospodarowaniu przez skarżącą. W świetle zatem obowiązującej na dzień wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie treści przepisów nie ma wątpliwości prawnych co do możliwości wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat. Potwierdzeniem tej konstatacji są orzeczenia sądów administracyjnych oparte na znowelizowanym brzemieniu przepisu art. 29 ust 1 i 1a ustawy o Agencji, przykładowo; wyroki WSA we Wrocławiu - z dnia 6 maja 2015r. sygn. III SA/Wr 904/14 oraz z dnia 30 czerwca 2015r. sygn.. III SA/Wr 145/15. Co do oceny nienależnego charakteru uzyskanych przez skarżącą środków, sprawa – jak wcześniej wspomniano – była w zasadzie bezsporna, jednakże oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie niezależnie od wyraźnie wyartykułowanych w skardze zarzutów, stwierdzić należy, iż art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji wskazuje na dwa rodzaje należności podlegających zwrotowi: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych oraz kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz danej osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponadobowiązkowa jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/2012). W badanej sprawie pobranie nienależnego świadczenia wynikało z braku obowiązku organów do wypłaty środków pomocowych wskutek braku ku temu podstawy prawnej – jak trafnie przyjęły organy obu instancji. Organy obydwu instancji prawidłowo też uzasadniały, iż działanie R.S. nie posiadało znamion działania "w dobrej wierze". Strona bowiem nie dochowała należytej staranności poprzez fakt, iż nie poinformowała właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o śmierci swojego męża, tj. właściwego beneficjenta ARiMR. Sąd podziela też argumentację prawną zaprezentowaną w zakresie braku przesłanek do odstąpienia od dochodzenia pobranych nienależnie kwot w oparciu o przepisy art. 73 ust 1, 3 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.). Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski należy powiedzieć, iż brak jest ustawowych przesłanek do uwzględnienia skargi, w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. z 2012r. Nr 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a".).