I SA/Kr 889/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Inga Gołowska Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - skargę oddala - Zarząd Województwa pismem z dnia 5 czerwca 2018 r., [...] poinformował Gminę D. , że projekt pn. "[...]" ([...]) został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej ze względu na fakt niespełnienia kryteriów: kwalifikowalność wydatków oraz pomoc publiczna. Organ wskazał, że zgodnie ze szczegółowym opisem osi priorytetowych nie mogą być współfinansowane obiekty sportowe, natomiast budowa spa będzie działalnością na rynku w pełni konkurencyjnym, na którym działa wiele podmiotów i dofinansowanie może potencjalnie zakłócić konkurencję. Gmina D. złożyła w terminie protest. Podniosła, że budynek spa nie stanowi krytego basenu, poszczególne elementy ze względu na rozmiary nie mogą być infrastrukturą sportową. Zdaniem gminy, pomoc publiczna nie będzie występować, gdyż inwestycja ma charakter jedynie lokalny. Pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r., [...] Zarząd Województwa poinformował Gminę D. o nieuwzględnieniu protestu. Organ uznał, że niecka basenowa w budynku spa wraz z wyposażeniem oraz wyposażenie brodzika dziecięcego nie stanowią infrastruktury. Niemniej jednak w projekcie występuje pomoc publiczna, wobec czego nieprawidłowy jest przedstawiony przez wnioskodawcę we wniosku poziom dofinansowania 75 % dla wszystkich kosztów. Wnioskodawca był zobowiązany do określenia przy wydatkach związanych z budową spa poziomu dofinansowania zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Projekt nie spełnia więc kryterium kwalifikowalności wydatków. Zdaniem Zarządu Województwa zaplanowana infrastruktura spa będzie mieć wpływ na wymianę handlową, zwiększy konkurencyjność wnioskodawcy. Udzielenie dofinansowania na zasadach ogólnych nie jest zatem możliwe z uwagi na fakt, że projekt spełnia przesłanki występowania pomocy publicznej. We wniesionej w terminie skardze Gmina D. zarzuciła naruszenie: - art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez nierzetelną i błędną ocenę projektu, do której doszło w wyniku nieprawidłowej wykładni tego przepis, ponieważ nie zostały spełnione wszystkie przesłanki w nim wskazane, w konsekwencji naruszony został art. 31 ust. 1 ustawy wdrożeniowej; - art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ocenę, dokonywaną w sposób nierzetelny, odzwierciedloną w treści rozstrzygnięcia, a także oparcie oceny wyłącznie na domniemaniach i przeświadczeniach bez oceny istoty i wpływu realizowanego projektu; - art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej przez niedokonanie prawidłowej, powtórnej weryfikacji projektu w zakresie podniesionych zarzutów i nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu protestu zapisów zawartych w treści wniosku o dofinansowanie i w załącznikach; - art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez błędne nieuwzględnienie protestu; - § 5 regulaminu komisji oceny projektów poprzez wskazanie błędnego terminu do złożenia wyjaśnień i uzupełnień. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca zwróciła się o uwzględnienie skargi i orzeczenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, 1370 i 2451 oraz z 2018 r. poz. 650). Stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. W związku z powyższym kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. W rozpoznawanej sprawie procedura odwoławcza została wyczerpana, a skarżąca gmina po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny formalnej wniosła w terminie ustawowym protest, który nie został uwzględniony. Wniosek skarżącej został złożony w trybie konkursowym w ramach konkursu nr [...] (6 Oś Priorytetowa, Dziedzictwo regionalne - Działanie 6.3 - Rozwój wewnętrznych potencjałów regionu, Poddziałanie 6.3.1: Rozwój lokalnych zasobów subregionów – SPR) organizowanego i przeprowadzanego stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez właściwą instytucję. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 39 ust. 2 i art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Art. 7 Konstytucji RP zobowiązuje wszystkie organy państwa do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przywołana zasada legalizmu musi być odniesiona do art. 87 Konstytucji RP, ponieważ wynika z niego zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co determinuje wniosek, że tylko akty prawne wskazane w powyższym przepisie mogą być uznane za źródła prawa mogące kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Powyższe rozważania mają istotne znaczenie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, gdyż kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która regulowana jest zarówno normami prawa powszechnie obowiązującego jak i regulaminem konkursu, który nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przyjętym przez instytucję przeprowadzającą konkurs czyli Zarząd Województwa. Wspomniany regulamin dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Niezależnie od stwierdzenia, że rgulamin konkursu nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, to w ocenie Sądu spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi, jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 31 lipca 2018, I SA/Kr 455/18; w Szczecinie, z dnia 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16; w Gdańsku, z dnia 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16 oraz w Rzeszowie, z dnia 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16). Rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było przede wszystkim to, czy dofinansowanie projektu "[...]" – a w szczególności elementu tego projektu w postaci budowy spa – stanowiłoby pomoc publiczną w rozumieniu przepisów wspólnotowych. Miało to istotne znaczenie, albowiem jak wynika z regulaminu konkursu, o ile co do zasady maksymalny całkowity poziom dofinansowania wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu wynosił 75% (§ 23 ust. 1), to w przypadku dofinansowania, będącego pomocą publiczną, w zależności od rodzaju projektu, maksymalny całkowity poziom dofinansowania wynosił od 30 do 67,5 % (§ 28 ust. 5 pkt 1 – 4 regulaminu konkursu). Zdaniem Zarządu Województwa dofinansowanie spornego projektu w jego części, obejmującej budowę spa byłoby działaniem o charakterze pomocy publicznej. Zasadnicza część zarzutów skargi zmierzała do zakwestionowania tego stanowiska. Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Stosownie do § 4 pkt 16 regulaminu konkursu pojęcie pomocy publicznej oznacza pomoc spełniającą kryteria określone w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wsparcie dla przedsiębiorstwa ma miejsce wówczas, kiedy spełnione są następujące warunki: – występuje transfer środków publicznych, – podmiot uzyskuje korzyść ekonomiczną, – wsparcie ma charakter selektywny, tzn. uprzywilejowuje określony lub określone podmioty albo produkcję określonych towarów, – grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję na rynku unijnym oraz wpływa na wymianę handlową między krajami członkowskimi UE. Za przedsiębiorstwo o którym mowa w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej uznaje się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. W ocenie Sądu stanowisko Zarządu Województwa jest uzasadnione. Słusznie wskazano, że działalność gminy w postaci prowadzenia spa jest działalnością komercyjną, nosi cechy działalności gospodarczej. Niewątpliwie zatem w razie dofinansowania takiego projektu wystąpiłby transfer środków publicznych, gmina uzyskałaby korzyść ekonomiczną i zostałaby uprzywilejowana w stosunku do innych przedsiębiorców, prowadzących podobną działalność na pobliskim terenie. Problematyczne było natomiast stwierdzenie, czy została spełniona ostatnia z wymienionych w § 4 pkt 16 regulaminu konkursu przesłanek, tzn. czy przyznanie dofinansowania groziłoby zakłóceniem lub zakłócałoby konkurencję na rynku unijnym oraz wpływa na wymianę handlową między krajami członkowskimi UE. Strona skarżąca zwracała uwagę na wyłącznie lokalny charakter takiej działalności. Jednak z powołanych zapisów traktatu i regulaminu wynika wyraźnie, że dla uznania dofinansowania za pomoc publiczną wystarczy potencjalność zagrożenia, możliwość, nie zaś pewność, że dojdzie do zakłócenia konkurencji. Budowa obiektu spa z pewnością przyczyni się do wzrostu pozycji gminy jako przedsiębiorcy na rynku usług turystycznych i rekreacyjnych, nie tylko w skali województwa czy kraju, ale również na wspólnym rynku unijnym. Dofinansowanie będzie więc uprzywilejowaniem w stosunku nie tylko do konkurentów krajowych, ale i konkurencji z krajów członkowskich. Słusznie wywodzi organ, że zakładany lokalny wymiar usług nie wyklucza możliwości wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Usługi rekreacyjne w postaci spa nie są zjawiskiem bardzo rozpowszechnionym, nie występują pospolicie, zatem mogą wyróżniać gminę nie spośród kilkuset, ale spośród kilku czy kilkudziesięciu podobnych przedsiębiorców w skali regionu. To zaś oznacza, że nawet wobec pewnego oddalenia gminy od granicy państwowej (ok. 100 km) w razie korzystnych cen i innych elementów oferty turystyczno-rekreacyjnej potencjalnymi klientami mogą być nie tylko mieszkańcy [...]. Pomoc, zakłócająca konkurencję może zatem wpłynąć również na wymianę handlową pomiędzy krajami członkowskimi. Stanowi zatem pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz § 4 pkt 16 regulaminu. Z powyższych rozważań wynika, że zarzuty naruszenia traktatu, a także art. 31 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Zarząd Województwa dokonał takiej weryfikacji i odniósł się do zarzutów protestu. Zasadne przy tym było rozważenie przede wszystkim tych kwestii, które były zagadnieniami spornymi, co organ uczynił w sposób obszerny. Informacja o nieuwzględnieniu protestu była więc uzasadniona, wobec czego nie ma mowy o naruszeniu art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Nie został naruszony też § 5 regulaminu konkursu, zawierający ogólne przepisy o obliczaniu terminów oraz § 31 ust. 2 regulaminu. Ten drugi przepis przewidywał, że w przypadku stwierdzenia oczywistych omyłek lub braków w zakresie warunków formalnych w złożonym wniosku o dofinansowanie projektu IZ wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni. W przypadku, gdy wnioskodawca nie dokona w wyznaczonym terminie wymaganych uzupełnień, wniosek o dofinansowanie projektu pozostaje bez rozpatrzenia. Przede wszystkim w wezwaniu z dnia 7 maja 2018 r. organ zażądał uzupełnienia wniosku w terminie, określonym jako "do siedmiu dni". Co prawda posłużono się w tym wypadku sformułowaniem, nieznanym k.p.a. (do którego odsyła § 5 regulaminu), niemniej nie może przecież budzić wątpliwości, że "do siedmiu dni" oznacza tyle samo, co "w terminie siedmiu dni". Zobowiązany ma zatem siedem dni na uzupełnienie, nie sposób wywodzić, by termin "do siedmiu dni" nie spełniał wymogu "wyznaczonego terminu, nie krótszego niż siedem dni". Ponadto, o wpływie ewentualnego naruszenia w tym zakresie można byłoby mówić, gdyby wniosek pozostał bez rozpatrzenia w konsekwencji nieuzupełnienia w terminie. Taka sytuacja nie miała w niniejszej sprawie miejsca. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji.