I SA/Kr 945/09

Sygn. akt I SA/Kr 945/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 października 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r., sprawy ze skargi M. D., na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 9 kwietnia 2009 r. Nr [...], w przedmiocie płatności bezpośrednich na rok 2008, I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku. Organ I instancji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia 03 marca 2009r. nr [...]w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po rozpatrzeniu wniosku M. D. o przyznanie płatności na rok 2008r. przyznał płatności na rok 2008 w wysokości 3.768,80 zł w tym: 1. jednolita płatność obszarowa w wysokości 2.110,51 zł , 2. uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 705,62 zł, 3. uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 952,67 zł i odmówił przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich i nałożył sankcję w wysokości 135,87 zł, która będzie potrącana z płatności do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków skalanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w zakresie jednolitej płatności obszarowej powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008r. wynosiła 6,22 ha i stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 6,22 ha. Co do uzupełniającej płatności obszarowej zadeklarowano powierzchnię 2,62 ha i stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej powierzchnia wynosiła 2,62 ha. W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) , po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej i na miejscu powierzchnia stwierdzona trwałych użytków zielonych wynosiła 2,51 ha i powierzchnia co do której została naliczona płatność wynosi 2,51 ha. Jeśli chodzi o płatność z tytułu owoców miękkich, to ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią deklarowaną do objęcia pozostałymi płatnościami bezpośrednimi została odmówiona i została nałożona sankcja. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 do pozostałych płatności bezpośrednich wynosiła 0,20 ha. Powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej na miejscu wynosiła 0.10 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku do pozostałych płatności obszarowych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 100,00 %. Zgodnie zart.51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia dla rolników (DZ. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. str. 18 ze zm.) - jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. D. podnosząc, że powierzchnia uprawianych owoców miękkich OM wynosiła 0,20 ha a wniosek był wypełniany przez pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego (dalej- MODR) w B. i opłacony. Pracownik ARiMR w B., dopisał bez wiedzy rolnika tylko maliny. Odwołujący się nie został ani powiadomiony ani wezwany celem wyjaśnienia niezgodności złożonych dokumentów. Wykwalifikowani pracownicy MODR i ARiMR w B. i sami zrobili błąd za który rolnik jest obciążony płatnością i sankcją. Organ II instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia 09 kwietnia 2009r. Nr[...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z wymogami wniosku o przyznanie płatności zwarty obszar gruntu do którego rolnik ubiega się o przyznanie płatności do gruntów objętych uprawą jednej rośliny w ramach grupy upraw OM oznacza się jako odrębną działkę. M. D. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 deklarował do płatności OM tylko jedną działkę rolną D2 o powierzchni 0,20 ha. W przypadku gdy rolnik ubiega się o dopłaty OM z tytułu dwóch roślin, teren ich upraw winien być zadeklarowany jako dwie odrębne działki rolne a jak wynika z zebranego materiału dowodowego i twierdzeń strony taki stan faktyczny miał miejsce w sprawie. W przypadku nieprawidłowego wypełnienia wniosku przez rolnika poprzez połączenie działek rolnych odmiennymi uprawami w jedną, rozpatrując wniosek , właściwe Biuro Powiatowe ARiMR nie ma możliwości modyfikacji wniosku lub wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień tak by nie skutkowało to sankcjami z tytułu istnienia różnic pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej. Rolnik we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 deklarował do płatności OM z tytułu uprawy malin powierzchnię 0,20 ha a w wyniku weryfikacji wniosku podczas kontrolo administracyjnej stwierdzona powierzchnia wynosiła 0,10 ha a tym samym różnica pomiędzy obszarem pierwotnie zgłoszonym a stwierdzonym po kontroli wyniosła powyżej 50% co skutkowało nałożeniem sankcji wieloletnich. Odnosząc się do zarzutów , że błędy zawarte we wniosku wynikają z jego nieodpowiedniego wypełnienia przez pracownika MODR oraz wpisania przez pracownika ARiMR na wniosku jedynie maliny jako rośliny uprawianej na działce D2 deklarowanej do dopłat z tytułu OM, podniesiono, że nawet w sytuacji uzyskania pomocy przy wypełnianiu wniosku ze strony pracownika MODR lub ARiMR to wnioskodawca podpisuje dokumenty i ponosi pełną odpowiedzialność za treść składanych wniosków ich korekt oraz oświadczeń. Ewentualna pomoc pracownika ARiMR ogranicza się jedynie do wyjaśnienia zasad wypełniania dokumentu wniosku osobom, które napotykają trudności w tym zakresie. Podkreślono nadto, że na jednej działce rolnej deklarowanej do dopłat OM może być wpisana tylko jedna roślina na niej uprawiana. Wskazano także, że w momencie przyjmowania wniosku w dniu 17 kwietnia 2008r. pracownik ARiMR nie miał wglądu w umowę kontraktacyjną zawartą dopiero w dniu 03 czerwca 2008r. co mogłoby pozwolić na wykrycie ewentualnych niezgodności. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył M. D.. W uzasadnieniu skargi podniósł, że po uzyskaniu decyzji organu I instancji dowiedział się, że OM powinien być rozdzielony na malinę i truskawkę. W złożonym wniosku jest razem OM -0,20 ha, na umowie kontraktacyjnej i na wyrysach map jest rozdzielone po 0,10 ha maliny i 0,10 ha truskawki i z tego wynika, że umowy i wyrysy map w ogóle nie były brane pod uwagę. Ze względu na stwierdzoną nieścisłość złożonych dokumentów nie został powiadomiony ani wezwany celem wyjaśnienia niezgodności tak jak to miało miejsce w 2007r. W załączeniu przedłożył kopię umowy kontraktacyjnej oraz kopię wezwania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeśli zaś Sąd nie dopatrzy się niezgodności decyzji lub postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującymi prawa materialnego bądź procesowego, to skargę oddala na zasadzie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., jak również dokonując analizy zarzutów sformułowanych w skargach, Sąd dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia. Analiza akt przeprowadzonego postępowania doprowadziły Sąd do przekonania , iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przywołane okoliczności stanu faktycznego sprawy nie są kwestionowane, a istota sporu sprowadza się do kwestii oceny zasadności odmowy przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich i zasadności nałożenia sankcji w wysokości 135,87 zł, która będzie potrącana z płatności do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków skalanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym w którym stwierdzono niezgodności. Według Sądu, ocena zasadności odmowy przyznania przejściowej płatności i zasadności nałożenia sankcji dokonywana w realiach stanu faktycznego sprawy musi być przeprowadzana z perspektywy normatywnej treści m.in. art. 9 k.p.a. Determinowane jest to zarzutem skargi, zwłaszcza zaś kontekstem, w którym został on postawiony. Z zarzutu skargi wynika bowiem, że skarżący już na etapie odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji kwestionował sposób wypełnienia wniosku, który był wypełniany przez pracownika Ośrodka Doradztwa Rolnego a przyjmowany z kolei przez pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. a który w efekcie końcowym doprowadził do odmowy przyznania przejściowej płatności i zasadności nałożenia sankcji. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że wniosek został wypełniony niezgodnie z jego intencją a nadto bez jego woli i wiedzy gdyż na stronie 3 wniosku w rubryce odnoszącej się do działki oznaczonej jako D2 o powierzchni uprawy 0,20 ha ,,ktoś" wpisał ,,malina" gdy tymczasem Skarżący przedstawił mapki i umowę kontraktacji z której wynikało, że na powyższej działce znajdują się dwie uprawy : na powierzchni 0,10 ha malina i na powierzchni 0,10 truskawka. Dokumenty te zostały dołączone do wniosku. Według Sądu zarzut ten jest zasadny, a analiza akt sprawy jednoznacznie świadczy o tym, iż zaskarżona decyzja nie jest zgodne z prawem. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP, sposób rozumienia art. 9 k.p.a. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2008r. sygn. akt: IV SA/Po 163/08 LEX nr 500143). Rozstrzygając bowiem w sprawie organa administracji nie zachowując standardu, do którego zobowiązuje art. 8 i art. 9 k.p.a., w rezultacie swojego zaniechania wywiodły i ustaliły wobec adresata decyzji negatywne konsekwencje prawne. Z art. 8 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa i kulturę prawną obywateli, zaś z art. 9 k.p.a., iż są one zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto, że czuwają one również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Formułowane na gruncie tych przepisów zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i informowania stron postępowania pozostają ze sobą w ścisłych i bezpośrednim związku. Z ich normatywnej treści jednoznacznie zaś wynika, iż obowiązkiem organów administracji jest realizacja standardu postępowania charakteryzującego się pełną transparencją i lojalnością wobec stron i innych uczestników postępowania, jak również sprawiedliwością, co w konsekwencji gwarantować ma pełną realizację zasady praworządności (art. 7 k.p.a.). Normatywna treść art. 9 k.p.a., konsekwencje jego obowiązywania oraz wynikające z niego obowiązki, adresatem których są organy administracji prowadzą do wniosku, iż organ administracji nie może udzielać stronie informacji o treści przepisów prawa lub o sposobie ich wykładni, a następnie, gdy strona podejmie w dobrej wierze działania na podstawie udzielonych jej informacji i w zaufaniu do ich treści, podejmować działań niezgodnych z treścią udzielonych informacji, czy też pouczeń (vide wyroki NSA: z 28 listopada 1997 r., w sprawie sygn. akt: SA/Sz 1970/96; z 21 maja 1996 r., w sprawie sygn. akt: SA/Po 3058/95; z 20 lutego 1996 r., w sprawie sygn. akt: 1356/95). Powyższe prowadzi do formułowania na gruncie art. 8 w związku z art. 9 k.p.a. zasady ochrony obywatela działającego w przekonaniu, że podejmowane wobec niego czynności organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu (vide wyrok NSA z 20 stycznia 1997 r., w sprawie sygn. akt: I SA/Lu 459/96). Jej treścią, w ujęciu negatywnym, jest to, że uchybienia organu administracji (czy też pracownika organu administracji) nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze i w zaufaniu do państwa i jego organów (vide wyrok NSA z 12 maja 2000 r., w sprawie sygn. akt: III SA 957/99, wyrok NSA z 27 marca 1998 r., w sprawie sygn. akt: III SA 1493/96; wyrok SN z 5 października 1994 r., w sprawie sygn. akt: III ARN 46/94). Naruszenie zasady udzielania stronie informacji zasadniczo może przybrać następujące formy zjawiskowe, tj. w ogóle odmowy udzielenia informacji albo udzielenia informacji nienależytej, najczęściej błędnej, albo udzielenia informacji niepełnej (vide G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz t. I, Zakamycze 2005, s. 148 i n.). Konfrontując powyższe z wnioskami wypływającymi z analizy akt sprawy oraz z zarzutem skargi podnoszącej zaniechania wezwania do wyjaśnienia niezgodności pomiędzy treścią wniosku a dołączonymi do niego dokumentami stwierdzić należy wręcz oczywistość naruszenia przez organy administracji zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. zważywszy, że z treści informacji zawartych na formularzu wniosku nie wynika alby na rolniku spoczywał obowiązek wpisania w ramach płatności OM konkretnej uprawy. W kontekście wskazanych konsekwencji, zdecydowanie negatywnych dla producenta rolnego brak jest jakichkolwiek podstaw, w świetle których zaskarżoną decyzję można byłoby ocenić, jako zgodną z przepisami obowiązującego prawa. Ponad wszelką wątpliwość wydana ona została z naruszeniem art. 8 i art. 9 k.p.a., przez to, że konsekwencjami swoich zaniechań i zaniedbań we wskazanym zakresie organ administracji obarczył stronę postępowania. Tym samym nie sprostał również, elementarnej w tym względzie, zasadzie lojalności wobec strony postępowania. W świetle przywołanych argumentów i wniosków z nich wypływających brak jest podstaw, aby za zasadne uznać, zawarte w odpowiedzi na skargę, stanowisko organu II instancji. W granicach i zakresie zasady informowania mieści się sfera okoliczności prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ponadto, informacja prawna udzielana przez organ administracji, tak bowiem należy ją określić, iżby mogą być uznana za należytą i wyczerpującą w rozumieniu art. 9 k.p.a., musi również zawierać pouczenie o skutkach prawnych naruszenia określonego przepisu prawa (vide wyrok NSA z 7 stycznia 2000 r., w sprawie sygn. akt: V SA 1084/99). Praktyka organów administracji w sprawach z przedmiotowego zakresu powinna więc ulec istotnej zmianie w kierunku zmierzającym do pełnej realizacji zasad wyrażonych w art. 8, art. 9 i art. 7 k.p.a. Z obowiązku ich urzeczywistniania w postępowaniu administracyjnym nie może zwalniać wadliwa treść formularza wniosku, i to nawet wówczas, gdy ma on walor oficjalny. Jego braki, takie jak wskazane wyżej, nie dość, że mogą i powinny być uzupełniane ad casum, poprzez niezbędne i stosowne do treści wskazanych zasad, uzupełnienia, to również powinny zostać uzupełnione w trybie, w jakim formularz wniosku został opracowany. Dodatkowo należy zaakcentować, że rolą organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia. (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 września 2008r. sygn. akt: I SA/Lu 93/08 LEX nr 489194). Winno to nastąpić w sposób pełny i wyczerpujący. Ponownie orzekając w sprawie, organa administracji uwzględni przywołane wyżej argumenty oraz oceny i wnioski formułowane w kontekście normatywnej treści art. 8 i art. 9 k.p.a., zwłaszcza zaś konsekwencji ich obowiązywania, w tym zaś zakresie w szczególności zasady ochrony obywatela działającego w przekonaniu, że podejmowane wobec niego czynności organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu, a w rezultacie, że uchybienia, zaniechania i zaniedbania organu administracji (czy też pracownika organu administracji) nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze i w zaufaniu do państwa i jego organów. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.